авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ФГБОУ ВПО «ВОСТОЧНО-СИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ ТЕХНОЛОГИЙ И УПРАВЛЕНИЯ»

На правах рукописи

ЦЫДЫПОВА ИРИНА БАИРОВНА

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ С УЧЕТОМ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-

ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ

Специальность 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством

(региональная экономика)»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Шаралдаев Б.Б.

Улан-Удэ – 2014 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ....................... 1.1. Специфика и сущность понятия «эффективность деятельности органов власти».................................................................................................................... 1.2. Влияние территориально-пространственной дифференциации на эффективность деятельности органов власти.................................................... 1.3. Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти...................................................................................................................... ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕГИОНА....................... 2.1. Характеристика социально-экономического развития Республики Бурятия................................................................................................................... 2.2. Оценка эффективности деятельности органов власти муниципальных образований Республики Бурятия....................................................................... 2.3. Анализ влияния территориально-пространственной дифференциации на оценку эффективности деятельности органов власти муниципальных образований региона........................................................................................... ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.





......................................................... 3.1. Методические рекомендации к комплексной оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных районов................................. 3.2. Разработка алгоритма интегральной оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований с учетом территориально пространственных особенностей....................................................................... 3.3. Разработка и апробация методики оценки эффективности деятельности органов власти сельских поселений.................................................................. 3.4. Совершенствование системы регионального мониторинга в части мониторинга эффективности деятельности органов власти муниципальных образований......................................................................................................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................................................... СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫОшибка! Закладка не определена.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1................................................................................................ ПРИЛОЖЕНИЕ 2……………………………………………………………… ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации актуальность и значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти. Проводимая административная реформа актуализирует проблему становления адекватной системы государственного и муниципального управления, определению инструментов, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Реформа государственного и муниципального управления будет успешной, если на всех уровнях управления будет ясное понимание поставленных и решаемых целей и задач, реализуемых мероприятий, а также будет осуществляться объективная оценка управляющего воздействия, оценка степени эффективности деятельности органов власти по достижению запланированных целей.

В связи с этим внедрение обоснованных методических подходов к оценке эффективности деятельности органов власти является определенным стимулом для улучшения деятельности органов власти по достижению поставленных целей и конечных результатов социально-экономического развития региона, особенно с учетом территориально-пространственных особенностей Российской Федерации.

Сложившаяся практика оценки эффективности деятельности региональных и местных органов власти опирается на комплекс показателей, отражающих социально-экономическое развитие региона, степень удовлетворенности населения деятельностью органов власти как на текущий момент, так и в динамике изменений. При этом используемая в настоящее время методика оценки эффективности деятельности органов власти, результаты которой служат основой для формирования рейтингов муниципальных образований и их поощрения, не учитывает значительную дифференциацию территорий по уровню социально-экономического развития и наличию территориально-пространственных особенностей, способствующих или препятствующих более полному использованию их потенциала.





Таким образом, необходимость изучения и разработки научно методических подходов по совершенствованию оценки эффективности деятельности органов власти определила цель и задачи исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Существенный вклад в развитие теории и практики государственного воздействия и изучение эффективности управленческой деятельности внесли Ж. Блондель, Х. Ауеркерк, Т. Браун, Ф. Кнемайер, Т. Линкол, Э. Деттон, И. Люшер и др.

Проблеме повышения эффективности деятельности органов государственного управления посвящены труды И.Н. Осипова, А.А. Подсумкова, В. Азжеурова, С.Ю. Наумова, А. Годунова, В. Горфинкель, В. Деневича, А.П. Егоршина, В.А. Елькина, П.С. Емшина и др.

Исследованию теории и практики оценки деятельности органов государственного управления в привязке к эффективному развитию региональной экономики посвящены труды А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, Е.Г. Анимицы, А.Л. Гапоненко, В.А. Николаева, А.П. Панкрухина, В.А. Плотникова, А.И. Татаркина, Г.Г. Фетисова, А.Н. Швецова и другие авторы.

Вопросы системы управления и развития муниципальных образований рассматривали в своих исследованиях Р.В. Бабун, Л.А. Велихов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, В.А. Гневко, А.В. Занадворова, В.С.

Занадворов, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, С.Ю. Наумов, А.С. Новоселов, А.П. Панкрухин, А.А. Подсумов, О.М. Рой, В.Е. Рохчин, С.А. Суспицын, И.Д. Тургель, А.И. Широков.

Разработкой и применением различных критериев и показателей оценки эффективности государственного и муниципального управления занимались такие ученые, как Н.В. Абросомов, И.И. Бажин, М.А. Маленькая, Н. Большаков, Г. Енц., Л.И. Кошкин, С.Д. Волощук, Х.С. Пак, Е.Л. Балашова, В.Г. Введенский, Б.М. Штульберг и другие, в том числе Байкальского региона: В.Г. Беломестнов, З.Б.-Д. Дондоков, Л.В. Потапов, В.И. Самаруха, Б.Б. Шаралдаев и др.

Однако, несмотря на существующее большое количество работ в исследуемой области, в них малоизученным остается вопрос оценки эффективности деятельности органов власти с учетом территориально пространственных особенностей, что обусловило научную и практическую значимость выполнения диссертационного исследования и предопределило выбор темы, цели и задачи представленной работы.

Целью исследования является совершенствование методических подходов к оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных образований с учетом территориально-пространственных особенностей.

Реализация поставленной цели исследования достигается решением следующих задач:

раскрыть сущность и содержание понятия «эффективность деятельности органов власти»;

раскрыть влияние территориально-пространственного аспекта на эффективность деятельности органов власти;

определить методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти;

исследовать методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти на муниципальном уровне;

разработать направления совершенствования методики оценки эффективности деятельности органов власти на уровне муниципальных районов;

сформировать подходы к оценке эффективности деятельности органов власти сельских поселений, как одного из ключевых звеньев регионального управления.

Объектом исследования выступает деятельность органов власти муниципальных образований.

Предметом исследования является оценка эффективности деятельности органов власти муниципальных образований.

Теоретико-методологическая основа исследования включает работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию и разработке направлений повышения результативности и эффективности управления социально-экономическим развитием региона и муниципальных образований, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Бурятия.

Диссертационное исследование основано на использовании общенаучных методов познания (анализ, синтез, обобщение, методы моделирования). В процессе исследования применялись методы классификации, экономико-статистического анализа и графические методы обработки данных.

Информационно-эмпирической базой исследования служат статистические материалы территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по Республике Бурятия, Министерства экономики Республики Бурятия, Министерства финансов Республики Бурятия, программы социально-экономического развития Республики Бурятия и муниципальных образований;

материалы, опубликованные в периодических и научных изданиях;

информация с официальных сайтов органов власти Российской Федерации и Республики Бурятия.

Область исследования. Тема и содержание исследования соответствует пункту 3.21 «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований;

применение таких оценок в системе государственного управления и контроля» паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством:.

К числу наиболее существенных результатов проведенного исследования, полученных автором, относятся следующие:

— уточнено определение «эффективности деятельности органов власти», которое в отличие от существующих подходов (Ж. Блондель, М.

Вебер, Дж. Бурке, А.Г. Барабышева, Н.Д. Байкова, И.И. Бажин), представляет собой не только достижение результатов, но и степень соответствия принятых управленческих решений органов власти направлению (вектору) достижения конечного результата;

— предложен комплексный подход к оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных образований, который в отличие от существующих методик, рассматривающих оценку эффективности по одному аспекту эффективности, включает два направления деятельности органов власти: 1) выполнение региональных целевых значений темпов роста и объема индикаторов развития экономики, социальной сферы и инфраструктуры по отношению к базовому периоду;

2) выполнение индикаторов программы социально-экономического развития муниципального образования за отчетный период;

— предложен дифференцированный подход к оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных образований на основе использования «единых» и «индивидуальных» показателей эффективности, что позволит учесть дифференциацию муниципальных образований в границах региона;

— разработан алгоритм интегральной оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований с учетом комплексного и дифференцированного подходов. Алгоритм позволяет рассмотреть поэтапно проведение оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований.

Элементы научной новизны исследования состоят в следующем:

— систематизированы аспекты «эффективности деятельности органов власти» на основе системного подхода «субъект управления – управляющее воздействие – объект управления», что позволяет рассмотреть эффективность деятельности органов власти как совокупность таких категорий как результативность, качество организации, качество управления, экономичность и т.д.;

— доказана необходимость учета территориально-пространственных особенностей региона, позволяющая применить дифференцированный подход к оценке эффективности деятельности органов власти;

— сформирован перечень «индивидуальных» показателей эффективности деятельности органов власти, который в отличие от существующих показателей позволяет учесть территориально пространственные особенности муниципального образования и тем самым повысить эффективность управленческих решений;

— разработана методика оценки эффективности деятельности органов власти сельских поселений, которая дополняет систему оценки деятельности региональных органов власти и позволяет скорректировать стратегическое направление социально-экономического развития муниципальных образований и региона в целом.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в развитии теоретических и методических основ оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований. Результаты исследования могут быть использованы для научного обоснования управленческих решений, реализуемых органами власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе выработки решений по повышению эффективности деятельности органов власти муниципальных образований.

Отдельные положения проведенного исследования могут быть использованы Министерством экономики Республики Бурятия при проведении оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований, а также в учебном процессе по курсу «Государственное и муниципальное управление».

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационной работы были представлены на научно практических конференциях: международная научно-практическая конференция «Управление конкурентоспособностью региона: теория, методология, практика» (г. Улан-Удэ, 15-18 сентября 2012 г.), международная научно-практическая конференция «Новые перспективы развития экономических наук: инновации и риски» (г. Москва, 1 февраля 2014 г.), международная научно-практическая конференция «Метатехнологии и институциональные инновации» (г. Саратов, 20 февраля 2014 г.);

ежегодных внутривузовских научно-практических конференциях преподавателей и сотрудников ВСГУТУ (г. Улан-Удэ, 2011-2012 гг.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 печатных работ объемом 1,6 п.л., в том числе 3 статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ (1,25 п.л.).

Структура и объем диссертации обусловлены поставленными целями и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Диссертация изложена на 191 страницах печатного текста и включает 32 рисунка, таблиц, библиографический список из 150 наименований, а также приложения.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, сформулированы цель и задачи, определяется объект и предмет исследования, дается описание методологической основы работы, представлены основные результаты и элементы научной новизны, отражается научная и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методические основы оценки эффективности деятельности органов власти» раскрыта сущность и специфика категории «эффективность деятельности органов власти», исследовано влияние территориально-пространственных особенностей территориального образования на эффективность деятельности органов власти, а также методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных образований, практика их применения в Российской Федерации.

Во второй главе «Оценка эффективности деятельности органов власти муниципальных образований региона» рассмотрена характеристика социально-экономического развития Республики Бурятия, дан анализ территориально-пространственных особенностей муниципальных образований республики;

проанализирована существующая методика оценки эффективности деятельности органов власти в Республике Бурятия.

В третьей главе «Совершенствование методики оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований» разработаны методические рекомендации по оценке эффективности деятельности органов власти муниципальных районов и сельских поселений региона с учетом их территориально-пространственных особенностей.

В заключении излагаются основные результаты и выводы, полученные в ходе исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 1.1. Специфика и сущность понятия «эффективность деятельности органов власти»

В настоящее время в Российской Федерации актуальность и значимость приобретают вопросы повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти. Проводимая административная реформа актуализирует проблему становления адекватной системы государственного и муниципального управления, определению инструментов, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Реформирование государственного и муниципального управления будет успешным, если на всех уровнях управления будет ясное понимание поставленных и решаемых целей и задач, реализуемых мероприятий, а также будет осуществляться объективная оценка управляющего воздействия, оценка степени эффективности деятельности органов власти по достижению запланированных целей.

Исследование теоретико-методологического аспекта поставленной проблемы показало, что оценка эффективности деятельности органов власти представляет собой самостоятельную проблему.

По мнению авторов коллективного труда «Государственная политика и управление», сложность указанной проблемы обусловлена отсутствием в государственном (муниципальном) секторе единого показателя эффективности, которым в коммерческом секторе являются прибыль и рентабельность, а также тем, что продукция организаций, относящихся к государственному (муниципальному) сектору, не предназначена для конкуренции, и ее измерение сопряжено с определенными трудностями [69].

Кроме того, проблематичность оценки эффективности государственного и муниципального управления определена также тем, что она предполагает оценку как непосредственных, так и опосредованных результатов и включает значительное количество их измерений (оценка эффективности реализации государственных/муниципальных программ, оценка эффективности деятельности государственных служащих и т.п.).

Тема оценки эффективности какого-либо субъекта (предприятия, работника, государственных органов и т.д.) рассматривается многими исследователями. Однако, как главная цель осуществления хозяйственной или управленческой деятельности, эффективность редко подвергается теоретическому исследованию как самостоятельная дефиниция, отсутствует единое мнение относительно сущности и содержания данной категории.

Однозначной трактовки понятия «эффективность» до настоящего времени не существует. Так например, в Современном экономическом словаре под эффективностью понимается «относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение» [118].

Термин «эффективность» происходит от латинского слова «эффект»

(effectus), т.е. «результат, следствие каких-либо причин, действий» [54].

Эффективный – дающий эффект, но не любой, а заранее намеченный, полезный, приводящий к нужным результатам;

отсюда эффективность - это результативность целенаправленного действия [54].

Иногда понятия различают следующим образом: результативность — это делать правильные вещи, эффективность — делать вещи правильно:

«Doing things right is not as important as doing the right things» [72].

В международном стандарте 9000:2008 данные понятия ISO определены как «результативность — это степень достижения запланированных результатов (способность системы ориентироваться на результат), а эффективность — соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами (способность системы к реализации своих целей и планов с заданным качественным уровнем, выраженным определёнными требованиями – временем, затратами, степенью достижения цели)» [107].

В экономике эффективность понимается узко, как степень выгодности, доходности. При этом эффективность рассчитывается как соотношение полученных результатов к понесенным затратам. Между тем, понятие эффективности – многогранное.

Существуют разные подходы к определению сущности и содержанию эффективности. В разных сферах деятельности трактовка категории «эффективность» имеет свои особенности. В общем виде можно выделить следующие аспекты данного понятия: 1. степень соответствия достигнутого результата запланированной цели;

2. оценка значимости полученного результата для целевой группы;

3. отношение значимости полученного результата к количеству усилий и затрат, потраченных на его достижение.

В исследованиях эффективности государственной бюрократии, государственного управления и институтов государства можно выделить следующие теоретико-методологические подходы, связывающие эффективность с определенными факторами [65].

1. Подход, дополняющий теорию рациональной бюрократии М.

Вебера. С позиции данного направления внимание акцентируется на соответствии структуры органов власти четкой иерархии с функциональной специализацией, наличию стандартов и регламентов профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как обязательные условия для эффективной деятельности органов власти [36, 56, 63, 97, 100, 101, 112, 117, 135].

2. С точки зрения концепции профессионализма эффективность деятельности рассматривается в прямой зависимости от профессионализма органов власти, наличия компетентных (профессиональных) чиновников [50;

60, 74, 98].

3. Содержание подхода к эффективности деятельности органов власти, рассматриваемого в рамках теории жизненных циклов развития организации, заключается в исследовании эффективности управления во взаимосвязи с оценкой воздействия действующих групп влияния в органах власти.

Характер принятия управленческих решений в государственных (муниципальных) структурах и их эффективность рассматриваются с позиции теории жизненных циклов [138].

4. Подход на основании концепции лидерства. Представители данного подхода связывают эффективность управления со стилем управления, лидерскими навыками, характеристиками руководителей органов власти, системами подбора кадров, оценки выполнения заданий, мотивация и профессионального развития государственных служащих [44, 53, 80, 91, 101, 139, 142].

5. Экономический подход связывает повышение эффективности деятельности органов власти с наличием конкуренции между ведомствами, системы и механизма внедрения инноваций, политической и социальной подотчетности органов власти, в первую очередь, перед заинтересованными лицами – налогоплательщиками [109].

6. Подход, основанный на концепции управления качеством (total quality management – TQM). В данном подходе внимание уделяется формированию в органах власти системы постоянного совершенствования (улучшения) процессов, происходящих при государственном (муниципальном) управлении и, в первую очередь, оказании государственных (муниципальных) услуг;

в привлечении в эту деятельность по совершенствованию государственных (муниципальных) служащих, максимально используя их потенциал. Подход основывается на взаимосвязи потенциала органов власти и результатов их деятельности при постоянном контроле соответствия полученных результатов со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы повышения качества их деятельности, обучении, повышении квалификации, увеличении компетентности, профессионализма и мотивации [95, 120, 149;

109, 133, 136].

7. В рамках экологического подхода на результаты деятельности органов власти оказывают влияние факторы внешней среды (экологии организации), и их эффективность связана со способностью управлять изменениями и инновациями внешней среды с целью адаптации к этим изменениям [65].

Различные теоретические подходы к определению сущности и содержания эффективности находят свое выражение в концептуальных моделях.

Р.Х. Холл выделяет несколько моделей эффективности: целевую, комплексную, системно-ресурсную, модель удовлетворенности участника, модель, содержащую противоречия. Общая характеристика концептуальных моделей эффективности позволяет рассмотреть сложную систему, элементами которой являются внешняя среда, целевые ориентиры, организационная структура, технологии управления и методология оценки эффективности [140].

1. Целевая модель рассматривает эффективность с точки зрения достижения организацией своих целей.

2. С позиции комплексной модели эффективность рассматривается как интегральная характеристика деятельности организации, включающая в себя оценку следующих аспектов: результативность, прибыльность, экономичность, производительность, качество продукта (услуги), качество трудовой жизни и внедрение инноваций.

3. Системно-ресурсная модель, основанная на анализе взаимодействия «организация – окружающая среда», определяет эффективность как способность организации получать от окружающей среды редкие и ценные ресурсы для поддержания своего функционирования.

4. Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальную или групповую оценку эффективности (качества) деятельности организации со стороны ее членов. В данной модели организация рассматривается как побудительно-распределительный механизм, цель которого получать отдачу от своих членов посредством предоставления достойного вознаграждения за их усилия.

5. Исходной предпосылкой сущности модели, содержащей противоречия, является то, что эффективных организаций не существует.

Степень их эффективности обусловлена тем, что: во-первых, они оказываются под влиянием множественных и противоречивых ограничений окружающей среды;

во-вторых, их цели множественны и противоречивы;

в третьих имеются множество внутренних и внешних источников оценок, данные которых в ряде случаев не согласованы и противоречивы [140].

Результаты исследования различных моделей эффективности позволяют сделать вывод о том, что для каждой из них характерны свои преимущества и, в тоже время, ограничения.

Автор считает, что комплексная модель, рассматривающая эффективность как интегральный показатель, включающий в себя такие категории экономичности, производительности, качества услуги, результативности, является наиболее подходящей для отражения сущности эффективности деятельности органов власти.

Исследование теоретических подходов к определению категории «эффективность» показало, что при оценке общественно значимых проблем выделяют экономическую и социальную эффективность. Данные виды эффективности находятся в тесной взаимосвязи.

Под экономической эффективностью понимается соотношение полученного результата к затраченным на его получение ресурсам. В Большой Советской энциклопедии под экономической эффективностью понимается «отношение между получаемыми результатами производства — продукцией и материальными услугами, с одной стороны, и затратами труда и средств производства — с другой» [54]. На макроэкономическом уровне под экономической эффективностью рассматривают «доля национального дохода в произведенном совокупном общественном продукте» [55]. В.И.

Якунин, С.С. Сулакшин, А.Н. Тимченко трактуют эффективность «как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях)» [150].

Эффективность деятельности органов власти определяется не только полученным экономическим эффектом, но и, в первую очередь, социальными результатами и последствиями их деятельности. При этом социальный эффект должен быть устойчивым, прогрессирующим, воспроизводящимся, быть источником для последующего общественного развития.

В соответствии с классификацией видов социальной эффективности государственного управления Г. В. Атаманчука можно выделить:

1. Общую эффективность, отражающую результаты функционирования системы государственного управления в целом, представляющей собой совокупность элементов – управляющей подсистемы (органов власти) и управляемой подсистемы (социально-экономической системы региона).

2. Специальную эффективность, раскрывающую состояние организации системы органов власти как субъекта управления социально экономической системы региона.

3. Конкретную эффективность, характеризующую деятельность 1.

конкретного органа власти, его структурных подразделений и должностных лиц, каждого управленческого решения, действия, процесса [39-42].

В исследованиях по экономике и управлению выделяются два направления оценки эффективности. Первое направление связано с оценкой технической эффективности, второе направление рассматривает экономическую эффективность. Показатели технической эффективности отражают характер оцениваемой деятельности. Показатели экономической эффективности характеризуют то, насколько оптимально осуществляется оцениваемая деятельность, т.е. производительно ли использованы затраченные ресурсы [145, 146]. Эффективность управленческого труда оценивается посредством определения соотношения между полученными результатами и затраченными на их получение ресурсами [131, 132].

На микроуровне эффективность рассматривается как характеристика процесса производства продукта (услуги);

на мезоуровне – как «цена»

реализации программ, мера соответствия затрат полученным результатам или отношение затрат к единице достигнутого результата [59]. Данный подход рассматривает эффективность как оценочную категорию, соотношение полученного результата к затраченным на его получение ресурсам (как эффективность – коэффициент).

Для объяснения сущности эффективности в научной литературе используются такие понятия, как «экономичность» и «результативность».

Неопределенность данной категории отражает мнение Р. Л. Акоффа:

«Эффективность – это оцененная производительность, продуктивность, умноженная на ценность, результативность оцененного результата» [34]. Г.А.

Саймон считает, что «решение эффективно, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках, или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора» [122].

Как отмечает О.В. Гаман-Голутвина, в рамках методических подходов Мирового банка, осуществляющего изучение эффективности органов власти, используется понятие потенциала государства, который рассматривается как способность государства производить и распространять коллективные действия;

категория «эффективность» определяет степень использования потенциала государства для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах [64].

Различные подходы к эффективности находят проявление в разных аспектах. Анализ научной литературы позволил выделить различные аспекты понятия «эффективность» (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Аспекты эффективности деятельности органов власти № Автор Аспекты эффективности Содержание 1 2 3 Н. Гегедюш, М. Функциональный включает производительность;

экономичность;

Мокеев, Е. адаптивность;

гибкость;

оперативность и Масленникова своевременность выявления и решения управленческих проблем.

[65] Продолжение таблицы 1. 1 2 3 Структурный связывается с эффективностью целеполагания;

рациональностью организационной структуры;

соответствием организационной структуры системы управления объекту управления;

стилем управления;

характеристиками должностных лиц Предметно-целевой в зависимости от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются следующие виды эффективности: организационная, экономическая, технологическая, социальная, правовая, психологическая, политическая, этическая, экологическая Р. Лайкерт [65] Внутриорганизационный оценка формальной структуры органа власти, экономической базы, профессионально квалификационного состава государственных служащих Промежуточный оценка человеческих ресурсов, организационной культуры, методов принятия решений, уровня доверия к руководству, способов стимулирования и мотивации деятельности Результирующий оценка роста или падения производительности труда, степени удовлетворенности запросов потребителей Д.М. Вересова Продуктивность отношение используемых ресурсов и получаемых результатов [61] Результативность способность достигать цели (без учета количества используемых ресурсов) Качество оценка степени достижения целей принятого решения государственного при его соответствии стандартам государственного управленческого управления решения М.П. Афанасьев, Влияние на общество сравнение полученных результатов с прошлыми Н.Н. Шаш [43] периодами или с другими странами по таким общим показателям, как средняя продолжительность жизни, смертность, уровень образования населения и т.д.

Результативность отражают степень достижения цели бюджетной программы /подпрограммы Продуктивность сравнение полученных результатов с прошлыми периодами или с другими странами по уровню производительности труда участников реализации бюджетной программы Качество обслуживания доступность, своевременность, непрерывность, точность, вежливость и т.д. применительно к оказанию государственных услуг Экономичность достижение целевых показателей прибыльности (рентабельности) или доходов, контроль расходов Качество организации оценка организационных структур, систем и процессов управления с использованием утвержденных норм «качества управления»

Из таблицы 1.1 видно, что разные аспекты эффективности дополняют друг друга, представляют собой комплекс направлений для оценки эффективности деятельности органов власти. При этом вполне закономерным является то обстоятельство, что учет некоторых из представленных аспектов эффективности вызывает существенные трудности в процессе оценки эффективности деятельности органов власти.

Деятельность органов власти региона – это управленческая деятельность и применительно к ней, отличающейся сложностью и многозадачностью, важным является не только выполнение запланированных результатов, но и определение того, насколько принятое управленческое решение соответствует необходимому направлению достижения конечного результата, что обуславливает, по мнению автора, изменение трактовки понятия «эффективность – коэффициент» на «эффективность – вектор».

Таким образом, эффект является следствием промежуточных результатов деятельности органов власти, а эффективность – показатель выбора правильного направления (вектора) достижения конечного результата.

Под «правильным» вектором автором понимается выбор направления развития региона согласно его потенциала и существующим ограничениям (правового, географического, экологического, природного, демографического характера), приводящего к положительным промежуточным результатам социально-экономического развития региона (рост объема производства, собственных доходов региона, среднемесячной заработной платы, создание рабочих мест, снижение безработицы, социальной напряженности и т.д.), следствием (эффектом) которых, в конечном итоге, является повышение качества жизни населения.

С точки зрения эффективности деятельности органов власти региона важно рассматривать не только результат за отчетный период (квартал, год), который достигается вследствие их деятельности (выполнения функций), но и как полученный результат окажет влияние на последующее социально экономическое развитие региона (т.е. каков будет отложенный эффект от управляющего воздействия). При этом именно отложенный эффект дает возможность оценить эффективность принятого и реализованного управленческого решения. Понятие «отложенного эффекта» в научной литературе рассматривается с разных сторон:

- как запаздывающий эффект от проводимых мероприятий (например, в маркетинге при измерении эффективности имиджевой рекламы);

- как эффект, обусловленный цикличностью (например, эффект отложенного спроса, связанный с существованием циклических колебаний спроса во времени) [121];

эффект воздействия отложенного характера (например, прогнозируемый вклад развития элементов инфраструктурного комплекса в социально-экономическое развитие региона).

В рамках исследования эффективности деятельности органов власти под отложенным эффектом автор понимает социально-экономический эффект (следствие) от результатов деятельности органов власти, проявляющийся по истечении определенного периода времени. При этом данный эффект может быть как позитивным, так и негативным для региона.

Таким образом, эффективность деятельности органов власти представляет собой сложную категорию, включающую совокупность отдельных аспектов (результативность, экономичность, качество и т.д.) и выражающую выбор «правильного» вектора развития региона в соответствии с его потенциалом (ресурсно-сырьевым, трудовым, производственным, инновационным, институциональным, инфраструктурным, финансовым, потребительским), приводящего к отложенному социально-экономическому эффекту.

При оценке эффективности деятельности органов власти необходимо учитывать как апостериорный аспект эффективности (после реализации управленческого решения), так и априорный аспект (оценивать насколько будет эффективным управляющее воздействие).

Учитывая указанные положения, а также сложность процесса государственного (муниципального) управления, предполагающего взаимодействие и взаимовлияние различных объективных и субъективных факторов, автор предлагает рассматривать эффективность деятельности органов власти с точки зрения системного подхода «субъект управления – управляющее воздействие – объект управления» (табл. 1.2).

Таблица 1.2. Аспекты эффективности деятельности органов власти с точки зрения системного подхода Подсистема – Аспект эффективности Содержание объект оценки Субъект Организационный Оценка организационной структуры, процессов, управления (качество организации) регламентации деятельности, оценка расходов на регионом – система содержание органов власти органов власти Результативность Результативность профессиональной служебной выполнения функций деятельности государственных гражданских служащих Качество Соответствие требованиям и стандартам государственного государственного управления (прозрачность, открытость, отсутствие (муниципального) коррупции, верховенство закона и др.) управления Качество Качество предоставления государственных обслуживания (муниципальных) услуг (точность и своевременность исполнения, доступность, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб и др.) Объект управления Социальный аспект Качество жизни населения, проживающего на территории – социально- региона экономическая Экономический аспект Уровень экономического развития региона, его система региона конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности Управляющее Результативность Степень выполнения программ социально-экономического воздействие развития региона Экономичность Эффективность управления ресурсами, в т.ч. вопросы расходования бюджетных средств, управления государственной собственностью и т.д. для реализации программ социально-экономического развития региона Оценка регулирующего Оценка эффектов управленческого решения до того, как воздействия будет принято такое решение Таким образом, с точки зрения эффективности оценке может подвергаться любой аспект (направление) деятельности органов власти.

Уточнение аспектов эффективности деятельности органов власти позволяет учесть сложность данной деятельности и позволяет сформировать системный подход к ее оценке. Проблема учета различных аспектов могла бы найти свое разрешение при условии, что усилия всех заинтересованных сторон будут сосредоточены на разработке и применении единой системы оценки эффективности деятельности органов власти на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Характеристика эффективности деятельности органов власти многостороння и зависит от целей, формируемых субъектом оценивания.

Применяя ту или иную методологию оценивания эффективности, требуется определить:

-субъект оценки (его цели, принципы и другие ценностные ориентиры);

- объект и предмет оценки (объектом могут быть органы власти всех уровней управления, предметом оценки – различные аспекты их деятельности);

- инструментарий оценки (методические подходы и методики, критерии оценивания, порядок оценки, механизм и т.д.).

Оценка эффективности представляет собой постоянный непрерывный процесс, включающий: формирование системы показателей эффективности, разработку стандартов проведения оценки эффективности, измерение достигнутых показателей, сравнение фактически достигнутых с плановыми значениями показателей эффективности.

Для понимания сущности и содержания процесса оценки необходимо различать оценку как функцию, процесс и как результат.

Оценка как процесс осуществляется на основе сопоставления двух объектов друг с другом или с каким-либо третьим объектом, выполняющим функцию эталона (измерение степени приближения или отклонения), либо посредством измерения частоты проявления каких-либо признаков, качеств.

На практике, оценка применительно ко всем областям исследований предполагает наличие нормативной модели и фактической. Первая является эталоном, вторая — объектом сравнения. Сопоставление происходит с использованием специальных методов, технологий и процедур. Сравнение эталона и объекта осуществляется при помощи выделения некоторых параметров, характеристик, показателей, которые характеризуют сущность объекта.

Оценка количественных и качественных показателей является основой для планирования, реализации контроля и повышения эффективности деятельности властных структур. Проведение оценки качественных показателей требует больших средств и усилий (затрат времени на формирование релевантных критериев, сбор и анализ первичной информации, перевод неструктурированных данных в выбранные критерии, составление отчетов), чем проведение оценки по количественным показателям.

Интегральным критерием эффективности деятельности органов власти, которая сложностью и многообразием проявления, является степень достижения поставленных целей и задач. Помимо оценки эффективности функционирования системы органов власти в целом, следует определить эффективность основных элементов данной системы – функций, организационной структуру, процессов.

Оценка эффективности деятельности органов власти является важным инструментом ее совершенствования. Однако специфика сферы государственного и муниципального управления обуславливает сложность данной оценки.

Одной из сложностей является определение стоимости результатов деятельности органа власти, которая обуславливается тем, что органы власти, не являются коммерческими структурами, выполняют специфические функции и оказывают государственные (муниципальные) услуги, имеющие социальный характер. Результатом данной деятельности будет являться итог, не всегда имеющий денежное выражение. Г. В. Атаманчук отмечает, что результат такой деятельности может: не всегда иметь форму прибыли;

приводить к непосредственному и опосредованному результату;

иметь краткосрочный и долгосрочный эффект (последствия);

быть экономическим, социальным, политическим и т. д. [39-42] Проблему оценки эффективности деятельности органов власти вызывает общественно значимый характер результата деятельности органов власти, который представляет собой обобщающий итог реализации государственной политики, характеризующий полезность деятельности органов власти для общества и государства.

Причиной сложного характера оценки эффективности деятельности органов власти является то, что оценка эффективности должна быть комплексной и проводиться с учетом следующих аспектов:

1. Целевой аспект определяет то, что эффективность оценивается исходя из степени достижения значений целевых показателей социально экономического развития.

2. Функциональный аспект – эффективность оценивается по показателям качества реализации возложенных функций и наличии условий для их исполнения.

Показатели оценки эффективности деятельности органов власти должны соответствовать следующим требованиям: полнота, комплексность, непротиворечивость, измеримость, привязанность к определенному периоду, конкретность, релевантность и др.

Вопрос оценки эффективности деятельности органов власти напрямую связана с проблемой оценки ее эффективности как самими органами власти, так и обществом. Решение данного вопроса требует учета многих аспектов вследствие того, что речь идет о социальном развитии общества и роли государства в нем.

В основу новой управленческой концепции социально-экономического развития страны должны быть положены современные подходы к государственному и муниципальному управлению, наиболее значимые инновационные технологии, в том числе методы оценивания эффективности деятельности органов власти. Сущность оценки эффективности деятельности органов власти требуется не только сводить к достигнутым социально экономическим показателям реализации государственных программ, но и, в первую очередь, оценивать насколько полученные результаты окажут позитивное влияние на достижение главной цели – повышение благосостояния и качества жизни населения. Одно из основных условий успеха проведения административной реформы в части повышения эффективности деятельности органов власти всех уровней управления – наличие обоснованных механизмов мониторинга, контроля и оценки выполнения стратегических и оперативных планов деятельности органов власти.

1.2. Влияние территориально-пространственной дифференциации на эффективность деятельности органов власти В рамках индикативного управления развитием региона (страны, субъекта, муниципального образования) оценка эффективности деятельности органов власти связана с разработкой стратегии и программы социально экономического развития.

Стратегия Программа Бюджетиров Реализация и Оценка эффективности СЭР СЭР ание мониторинг деятельности ОВ Уровень РФ Уровень РФ Уровень РФ Уровень РФ Уровень РФ Уровень Уровень Уровень Уровень Уровень субъекта РФ субъекта РФ субъекта РФ субъекта РФ субъекта РФ Уровень МО Уровень МО Уровень МО Уровень МО Уровень МО Уровень Уровень Уровень Уровень Уровень поселения поселения поселения поселения поселения Рисунок 1.1. Система взаимосвязей стратегии социально-экономического развития (СЭР) и оценки эффективности деятельности органов власти Одним из аспектов эффективности деятельности органов власти с точки зрения управления социально-экономическими системами является результативность выполнения программ социально-экономического развития. Уровень социально-экономического развития региона является отражением результатов и эффективности деятельности органов власти, как субъекта, оказывающего воздействие на социально-экономическую систему региона. Рассмотрение эффективности деятельности органов власти через эффективность социально-экономического развития региона является обоснованным, т.к. отражает стратегический аспект государственного и муниципального управления социально-экономическим развитием региона.

На социально-экономическое развитие территориальных образований и, как следствие, на эффективность деятельности органов власти могут оказывать влияние различные группы факторов объективного и субъективного характера, которые необходимо учитывать как при разработке стратегии и программы социально-экономического развития региона (страны, субъекта, муниципального образования), так и при проведении оценки эффективности деятельности органов власти.

В научных трудах, посвященных теории организации и менеджменту и рассматривающих эффективность воздействия управляющей системы на объект управления, деятельности всей системы, исследуются факторы, которые могут оказать влияние.

Под фактором (от лат. factor – делающий, производящий) понимается «причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты» [54], а также «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении» [54].

Во всех определениях категории «фактор» можно выделить два наиболее существенных для целей исследования момента: во-первых, под фактором понимается объективное обстоятельство, которое может не зависеть от процесса и его участников, но оказывать на него влияние;

во вторых, дефиниция «фактор» характеризует субъективную силу, оказываемую участниками процесса на сам процесс.

В теории менеджмента выделяют следующие основные группы факторов, оказывающих различное влияние на деятельность организации [102]:

1. По месту возникновения: факторы внутренней среды, факторы внешней среды организации.

2. По степени оказываемого воздействия на деятельность организации:

факторы прямого и косвенного воздействия.

3. По направлению воздействия: факторы позитивного и негативного характера влияния на деятельности организации.

Факторы, оказывающее воздействие на деятельность организации, требуется учитывать при формировании стратегии организации, ее адаптации при их изменении.

В концепции Нового государственного управления (New Public Management), применяемой с 80-х годов XX в. [129], предлагается применение принципов ведения бизнеса к государственному (муниципальному) управлению, что влечет за собой рассмотрение системы государственного (муниципального) управления как единой организации, во главе которой стоят компетентные, профессиональные управляющие и, соответственно, требует от них применения тех же технологий и процедур стратегического управления территориальным образованием (страна, регион, муниципальное образование), что и для коммерческих структур. Одной из таких процедур является выявление, анализ и учет факторов, которые могут оказать воздействие как на деятельность управляющей подсистемы – органов власти, так и на социально-экономическую систему территориального образования в целом.

Американский социолог Р. Лайкерт определяет эффективность как сложное взаимодействие и взаимовлияние разных факторов, основными среди которых являются человеческий и социально-экологический. Так, по его мнению, эффективность определяется тремя группами факторов, отражающих процесс государственного (муниципального) управления:

1. Внутриорганизационные факторы: формальная структура органа власти, степень оптимальности распределения функций между ведомствами и отдельными сотрудниками, профессионально-квалификационный состав государственных служащих;

2. Промежуточные переменные: методы принятия управленческих решений, степень доверия к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности служащих;

3. Результирующие переменные: производительность труда, степень удовлетворенности запросов потребителей, качество оказанных услуг [90] Для выделения особенностей оценки эффективности деятельности органов власти необходимо проанализировать всю совокупность факторов, определяющих или оказывающих влияние на нее:

1. Внутренние (эндогенные) факторы обусловлены закономерностями отдельных элементов системы органов власти и социально-экономической системы территориального образования в целом, характеризуют саморазвитие системы;

2. Внешние (экзогенные) факторы обусловлены взаимодействием социально-экономической системы территориального образования с внешней средой [105].

При этом влияние факторов внешней и внутренней среды, которые не поддаются или слабо зависят от деятельности органов власти, можно назвать фоном, на котором выстраивается стратегия социально-экономического развития территориального образования, а факторы внешней среды – фоновыми факторы.

Факторы, через которые осуществляется целенаправленное воздействие на социально-экономическую систему и на ее элементы (управляющую и управляемую подсистемы), называются управляющими факторами.

При управлении социально-экономическим развитием региона и оценке эффективности деятельности органов власти детальному анализу и учету должны быть подвергнуты все группы факторов.

К эндогенным факторам, оказывающим влияние на уровень и темпы социально-экономического развития, а также эффективность деятельности органов власти можно отнести трудовой, природно-ресурсный, инновационный, производственный потенциал объекта государственного (муниципального) управления – все то, что является условиями для социально-экономического развития. При этом данные факторы могут оказывать влияние как ограничительного характера (например, тяжелые природно-климатические условия северных территорий), так и являться стимулом для поиска оптимальных путей социально-экономического развития (например, отсутствие природных ресурсов в Японии стимулировало развитие и использование инновационного потенциала страны). Указанные факторы являются фоновыми, т.к. их существование объективно и не зависит (зависит не существенно) от деятельности органов власти.

К управляющим факторам внутренней среды, оказывающих воздействие на эффективность деятельности органов власти, можно отнести оптимальность построения организационной структуры органов власти и распределение между ведомствами и служащими функций, профессионально-квалификационный состав государственных (муниципальных) служащих, четкая регламентация процессов, качество оказания государственных (муниципальных) услуг и т.д.

Экзогенные факторы определяются состоянием и изменением внешней, по отношению к региону, среды [105]. При этом здесь следует выделить управляющие факторы влияния государства на социально-экономическое развитие регионов (например, объем дотаций конкретному региону и др.), так и фоновые факторы, которые не контролируются регионами, возможен только их учет (например, опосредованное влияние мировой экономической ситуации, правовые ограничения к статусу территорий и другие).

Таблица 1.3. Факторы эффективности деятельности органов власти Факторы Эндогенные Экзогенные Фоновые Ресурсно-сырьевой, трудовой, Правовые ограничения производственный, инновационный, институциональный, инфраструктурный, финансовый, потребительский потенциал территориального образования Управляющие Оптимальность построения организационной Объем дотаций из бюджета верхнего структуры органов власти и распределение уровня, формирование зон свободной между ведомствами и служащими функций, торговли, оффшорных зон и др.

профессионально-квалификационный состав государственных (муниципальных) служащих, четкая регламентация процессов, качество оказания государственных (муниципальных) услуг и др.

Влияние фоновых факторов (как эндогенных, так и экзогенных) обуславливает территориально-пространственную разнородность, дифференциацию территориальных образований.

В настоящее время управление социально-экономическим развитием регионов имеет выраженный отраслевой подход. Территориально пространственные особенности, региона в разработке программы социально экономического развития и методики оценки эффективности деятельности органов власти практически не учитываются.

Рассматривая практику стратегического планирования, необходимо отметить, что на всех уровнях планирования применяется отраслевой подход, только на уровне региона в последнее время – отраслевой подход с элементами кластеризации.

Для управления региональным (муниципальным) развитием в целом используется ограниченный набор инструментов, включающий, в основном, бюджетные трансферты и федеральные целевые программы. Современные инструменты в систему государственного (муниципального) управления региональным (муниципальным) развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административно-территориальных реформ, внедрение бюджетной системы региона, ориентированной на результат (БОР), сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти, что затрудняет определение качества регионального (муниципального) управления, выделение показателей развития регионов (муниципальных образований), зафиксировать их взаимосвязь с действиями органов власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов (муниципальных образований), позволяющая дифференцировать показатели для каждого типа территорий и, базируясь на этом основании, определить по отношению к ним параметры государственной и муниципальной политики, реализуемой органами власти.

В ходе проведенного исследования автором были систематизированы основные подходы к типологизации территориальных образований (табл.

1.4).

Таблица 1.4. Методические подходы к типологизации территориальных образований № Подход Содержание Авторы 1 2 3 По уровню 1.1. С Рассматриваются отстающие, кризисные, Программа социально- выделением депрессивные региона Правительства РФ экономиче- только «Реформы и развитие ского проблемных российской развития территорий экономики в 1995– 1997 годах», Файбусович Э.Л.

[137], В.Н. Лексин и А.Н. Швецов [93], А.Г. Гранберг [71] 1.2. С Рассматриваются кризисные и благополучные А.И. Трейвиш, Т.Г.

выделением регионы по уровню социально-экономического Нефедова [134], Л.В.

как развития Смирнягин и Г.В.

проблемных Былов [58], А.О.

территорий, Полынев [115] так и благополучных По специализации Районы с выборочным хозяйственным М.Н. Ляшевская [96] освоением, нацеленным на использование природно-ресурсной базы, Районы промышленного освоения Отсталые районы аграрно-индустриальной специализации:

Старопромышленные районы со значительным удельным весом добывающей промышленности:

Смешанный подход на основе В типологии все регионы объединены в группы Министерство использования первых двух по основанию развития, степени включенности регионального подходов в глобальные процессы развития – развития Российской глобализацию, урбанизацию и Федерации [89] неоиндустриализацию: регионы-локомотивы роста (мировые города и центры федерального значения);

опорные регионы (сырьевые и старопромышленные);

депрессивные регионы (фоновые и кризисные) По территориально- В качестве основы для типологизации В.Е. Селиверстов, пространственным определены экономические, геополитические, М.К. Бандман, С.С.

особенностям этнические и экологические проблемы [75]: Гузнер [125], 1. Основополагающие проблемы – Шаралдаев Б.Б.

экономические: традиционно отсталые, депрессивные, традиционно развитые (индустриальные и индустриально-аграрные), программно-развивающиеся (ресурсные);

2. Основополагающие проблемы – геополитические: приграничные 3. Основополагающие проблемы – этнические:

конфликтные 4. Основополагающие проблемы – экологические: природоопасные, особо охраняемые природные территории Источник: составлено автором По мнению автора, типологизация территориальных образований (стран, регионов, муниципальных образований) по территориально пространственным особенностям позволяет учесть при оценке эффективности деятельности органов власти существующий потенциал территории (ресурсно-сырьевой, трудовой, производственный, инновационный, институциональный, инфраструктурный, финансовый, потребительский), а также ограничения экзогенного характера.

Эффективное управление стратегическим развитием территориальных образований требует особого внимания со стороны органов власти всех уровней государственного и муниципального управления. Можно отметить, что теория территориально-ресурсных (ресурсно-сырьевых) преимуществ и отраслевой специализации региона, заложенная в основные направления стратегии социально-экономического развития территориальных образований не учитывает воздействие разных групп факторов как объективного, так и субъективного характера.

Не учитывая трансформацию экономических условий, изменение внешней среды, территориальные образования выбирают существующую природно-ресурсную и отраслевую направленность. Однако необходимо заметить, что такой подход приводит к полному исчерпанию экономического потенциала: рациональное использование ресурсов и долгий срок их восстановления негативно сказывается на социально-экономической системе территориального образования. В данном случае необходимо рассматривать проблему не только на уровне формирования новой экономической политики, но и, в первую очередь, формулирование новой концепции управления развитием социально-экономической системой территориального образования, что влечет за собой и создание новых подходов к оценке эффективности деятельности органов власти, как управляющей подсистемы.

Среди наиболее известных российских ученых, ведущих свои исследования и разработки в области пространственной экономики, можно отметить В. Княгинина, Ю. Перелыгина, А.Г. Гранберга, С.А. Суспицына, П.А. Минакира, В.Н. Лексина, И.Т. Насретдинова, А.Н. Буфетову, В.И.

Суслова.

В. Княгинин и Ю. Перелыгин видят ключевой смысл пространственного развития в комплексе мер по гармонизации на территории разнонаправленных процессов и оптимизации происходящих изменений [84].

Пространственный аспект развития территориального образования раскрывается внутри территории по возможности проявления экономической активности. Основное отличие от всей территории образования это наличие ресурсов и степень возможности (уровень потенциала) для организации экономической деятельности. Экономическая теория предлагает, что вся территория имеет такой потенциал, однако с позиции экономической целесообразности и других факторов такое пространство ограничено.

Неоднородность экономического пространства муниципальных образований во многом определяется наличием сдерживающих факторов (ограничений) различного характера.

Сдерживающие факторы (ограничения), оказывающие влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, распространяются на отдельные территории региона (в отдельных территориальных образованиях), которые имеют объективные или субъективные ограниченные возможности использования территориально-пространственного потенциала в экономическом процессе.

Формирование ограничений в социально-экономическом пространстве региона на муниципальном уровне имеет разные источники, но в их основе и тенденциях их роста в последние годы лежат общие причины:

эколого-экономические, определяемые совпадением интересов государства в формировании новой государственной политики рационального использования природных ресурсов и интересами общества, выраженными в создании качественной среды жизнедеятельности;

социально-экономические, определяемые совпадением роста социального самосознания, повышением социальных требований общества, активностью населения, защищающего свои интересы интересами государства в социальном развитии общества;

- политико-экономические, определяемые совпадением интересов государственной политики по сохранению своей целостности и безопасности, а также интересов других субъектов (бизнеса, населения, общественных организаций) в реализации политики своего развития и конкурентоспособности.

По характеру возникновения ограничения можно разделить на:

ограничения, вызванные действием временных условий и заключающиеся в несовпадении временной ориентации действий в социально-экономическом пространстве в процессе реализации программ развития;

ограничения, вызванные действием ресурсных условий и заключающиеся в невозможности (или неэффективности) действий в социально-экономическом пространстве в процессе реализации программ развития.

Сдерживающий фактор зависит от специфики интересов власти, общества и хозяйствующих субъектов, участвующих в экономической деятельности на определенном территориальном образовании, и от условий, в которых осуществляется их взаимоотношение.

Возникновение внутренних ограничений в субъектах в ходе процесса социально-экономического развития вызвано действием временных и ресурсных ограничений, а также инвестиционной системой субъектов, т.е.

совокупностью организационных, экономических и технических навыков по реализации инвестиционного процесса.

Ключевыми причинами, вызывающими ограничения, являются следующие факторы:

- ресурсные, - структурные, - процессные (информационные, инновационные, инвестиционные), - политические.

И, как следствие, возникает необходимость разработки и реализации дифференцированной социально-экономической политики для каждого территориального образования (региона, муниципального образования).

Дифференциация социально-экономического пространства на уровне муниципальных образований определяется следующими процессами:

в рамках существующей парадигмы конкуренции между территориями и выделения сильных регионов (точек роста) происходит усугубление диспропорций в социально-экономическом пространстве региона, что ведет к расслоению муниципальных образований;

- в рамках тенденций глобализации и интеграции экономики, а также влияния процессов роста социальной активности общественных организаций (в том числе экологических) происходит ужесточение сдерживающих факторов в виде институциональных ограничений деятельности на территории муниципальных образований.

Другими словами, данные процессы ведут к росту ограничений в социально-экономическом пространстве муниципальных образований. Эти ограничения носят как объективный характер, вызванный тенденциями развития регионов, так и субъективный характер, определяемый муниципальной и региональной системой управления.

Характеризуя территориально-пространственные образования со стороны законодательных актов или нормативно-правового регулирования развития территорий, можно разделить их по следующим типам:

1. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

2. Районы с компактно проживающими коренными малочисленными народами России;

3. Приграничные территории;

4. Особо охраняемые природные территории;

5. Наукограды;

6. Закрытые административно-территориальные образования;

7. Проблемные территории.

Характерными чертами территориально-пространственных образований является следующее:

Во-первых, территория представляет собой комплексную систему, в связи, с чем одинаково оказывают действие все факторы: экономические, социальные, экологические, информационные, политические и т.д. Поэтому необходимо формирование стратегического комплексного развития территорий.

Во-вторых, территория определяется формированием территориального ресурсного потенциала, поэтому территория представляет основную составляющую потенциала.

В третьих, население осваивает и проживает на данной территории, тем самым обеспечивает не только развитую инфраструктуру, но и социальные услуги, что является для населения достаточно привлекательным. В тоже время социальная привлекательность интересна не только населению, но и имеет основу для инвестиционной привлекательности территории. Таким образом, инвестиционная и социальная привлекательность территорий в какой-то степени взаимосвязаны, в тоже время в основе их взаимоотношений могут быть другие движущие факторы.

Территориальные экономические процессы, протекающие в муниципальном образовании, являются следствием влияния двух видов факторов:

- во-первых, системные факторы формируются производственным потенциалом муниципальных образований и стратегически влияют на текущее положение, а также на прогнозное развитие территориальных процессов;

во-вторых, ситуационные факторы формируются динамикой применения системных факторов, и влияет на тактическое управление процессов, протекающих на территории в ближайшее время.

Необходимо заметить, что муниципальные образования чаще всего различаются по ситуационным и системным факторам. Например, соседние муниципальные образования, имея единую границу, обладают такими свойствами и отличиями в этих факторах, что вынуждены проводить другую территориальную экономическую политику.

Экономические и социальные процессы, протекающие в муниципальных образованиях, осуществляются под воздействием различных факторов, в основе которых, прежде всего, лежит использование экономических ресурсов для достижения целей социально-экономического развития.

Совокупность данных факторов можно разделить на:

- системные, основанные на сложившейся структуре используемых экономических ресурсов территориально-экономической системы муниципального образования, которые оказывают влияние на развитие процессов как в тактическом, так и в стратегическом периоде;

- ситуационные, учитывающие динамику и конъюнктуру использования экономических ресурсов, влияющие на регулирование экономических процессов, начиная с оперативного периода, в перспективе переходя в системные изменения тактического и стратегического планирования использования экономических ресурсов.

Существуют значительные различия муниципальных образований по воздействию системных и ситуационных факторов. Как следствие, возникает необходимость разработки и реализации дифференцированной социально экономической политики для каждого муниципального образования.

Структура социально-экономического пространства муниципального образования является следствием системных и ситуационных факторов, влияющих на размещение производительных сил, пропорции объемов производства и величину ресурсов, используемых для этого.

Влияние внешних факторов на муниципальные образования значительно отражаются на экономическую систему территории к ним относятся: политика, традиции, тенденции и конъюнктура экономических процессов в государстве. Внешняя среда экономических процессов муниципального образования основана как следствие исторической направленности и традиционного уклада в экономике территорий, в настоящее время определяют экономической политикой территорий и конъюнктурой.

Муниципальное образование имеет внутренние факторы и к ним относятся: муниципальная политика и интересы, потребности, и стратегии хозяйствующих субъектов территории. Пересмотр цели и критериев интересов у участников экономического процесса осуществляется также под влиянием внутренних факторов, в первую очередь, это изменение текущих и стратегических интересов муниципальной власти, бизнеса и общества. В этом случае интересы и потребности носят различный характер и определяются как стратегические и текущие.

Стратегические потребности и интересы определены долгосрочными планами развития всех участников экономического процесса муниципального образования. Что касается баланса интересов, то считаем, что стратегические потребности проще поддаются управлению, потому, что они во многом близки, так как взаимоотношение всех участников процесса стратегического развития муниципального образования по своей логике они должны конечном итоге достичь своих интересов на основе экономических законов, действующих на участников процесса. Регулирование равновесия интересов упрощается в связи с тем, что в стратегическом направлении важным считаются показатели оценки результативности каждого из участников процесса, где отсутствует конфликт интересов. Необходимо заметить, что в данном случае допускаются расхождения в оценке результативности и выборе трансформации динамики процесса. Текущие интересы и потребности всех участников определены краткосрочными планами, такая ситуация требует более быстрого и жесткого управления процессом решения равновесия интересов муниципальной власти, бизнеса и общества. Для решения данного вопроса, как правило, участники идут на разные уступки это касается всех или некоторых участников для удовлетворения всех интересов.

Основными интересами или потребностями участников (местная власть, бизнес и население) являются:

финансовые;

экономические;

социальные;

политические;

экологические.

Необходимо заметить, что каждая из представленных потребностей в данном случае присуща каждому из участников в некоторой степени, в тоже время влияние каждой из потребностей в их общей структуре, на каждого участника влияет неодинаково. Поэтому равновесие долей потребностей предопределяет текущий и стратегический интерес всех и каждого участников процесса, что в дальнейшем это переходит в стадию инновационной политики и стратегию муниципального образования.

В сдерживающих факторах по развитию муниципального образования выделяются:

1. Факторы ограничений: нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, система нормативов, система регламентов, правила природопользования, квотирование, требования, положения, инструкции, другие ограничения.

2. Факторы ограниченности: территориальные, ресурсные, экологические, природно-климатические, удаленность, качественные, кадровые, другие.

Таким образом, исследовав сдерживающие факторы муниципального развития, можно сделать следующие выводы:

- разработка программы социально-экономического развития должна учитывать специфику территории и муниципального образования;

- территория является базовой основой стратегического планирования развития территориально-пространственного образования;

развитие территориально-пространственного образования предусматривает преодоление проблем ограничения и ограниченности.

В заключение необходимо отметить, что современная реформа местного самоуправления, начало которой положил Федеральный закон от г. №131 «Об общих принципах организации местного 06.10. самоуправления в Российской Федерации», внесла большие изменения в систему местного самоуправления. Следствием этого явилось выделение различных типов муниципальных образований. Кроме этого, очевидно, что территория как базовая основа планирования развития муниципального образования и основываясь на нормативно-правовые акты, имеет определенный статус, и именно статус территорий и территориального образования, играет основополагающую роль при дальнейшем стратегическом планирований развития территориально-пространственного образования.

Учет сдерживающих факторов, определяющих статус территории, позволяет провести классификацию муниципальных образований по укрупненные группам, которые формируются по соответствующему типу территории. Очевидно, что в условиях наличия ограничений программы социально-экономического развития территориальных образований (регионов, муниципальных образований), целевые программы социально экономического развития и, как следствие, система оценки эффективности деятельности органов власти должны учитывать территориально пространственные особенности.

1.3. Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти Изучение отечественной и зарубежной научной литературы позволяет сделать вывод о значительном росте интереса к измерению и сравнению эффективности деятельности органов власти, а также отдельных элементов их структуры (министерств, ведомств и так далее).

Оценка процесса выполнения функций и результатов деятельности органов власти способствует определению степени соответствия их деятельности заявленным целям и общественным интересам, справляются ли органы власти с выполнением возложенных на них функций и полномочий.

Прикладной аспект применения оценки эффективности деятельности органов власти заключается в том, что в результате ее проведения на основе полученной информации разрабатываются рекомендации и предложения по совершенствованию деятельности органов власти в части реализации программ социально-экономического развития, управления государственными финансами, оказании государственных (муниципальных) услуг, оптимизации механизма реализации целевых программ. В конечном итоге оценка эффективности деятельности органов власти дает основу для принятия оптимальных управленческих решений.

Основная задача оценки эффективности деятельности органов власти как инструмента управления заключается следующем: а) дать оценку деятельности органов власти в целом и отдельных структурных подразделений;

б) оценить содержание реализуемых программ или проводимой политики;

в) оценить результаты и последствия деятельности органов власти для отдельных групп населения и общества в целом (социальный эффект).

На практике выбор методического подхода к оценке эффективности деятельности органов власти и методов ее проведения обусловлен условиями конкретной ситуации исследования и зависит от таких факторов, как: цели и задачи проведения оценки;

интересы органов власти, организаций, отдельных групп или лиц;

наличие требуемых ресурсов для ее проведения.

Оценка может осуществляться на всех уровнях управления, что обуславливает масштаб работы и объем используемых ресурсов: на макроуровне проводится оценка государственной политики в отдельной сфере (экономики, развитии социальной сферы, инфраструктуры), при решении крупной социально-экономической проблемы (например, оценка результативности миграционной политики, ликвидации бедности и др.);

средний (мезо) уровень связан с оценкой реализации государственных (муниципальных) программ, результатов конкретных мероприятий органов власти по выполнению плановых индикаторов целевых программ;

для микроуровня характерна оценка мероприятий, направленных на решение локальных, узких проблем (например, проекты внедрения электронного документооборота в органах власти, использования информационно компьютерных технологий при оказании медицинских услуг и др.).

В процессе планирования и проведения работы по оценке эффективности деятельности органов власти требуют решения ряд важных методологических вопросов, среди которых: цель проводимого оценочного исследования, выбор показателей и критериев, целесообразность применения и сбалансированный состав количественных и качественных показателей, обеспечение объективности и достоверности проведения оценки, использование результатов проведенного оценочного исследования, возможное влияние разных факторов как на результаты, так и на сам процесс проведения оценки.

Проведение оценочных исследований эффективности деятельности органов власти предполагает разработку плана, из программы и включает реализацию нескольких последовательных этапов.

1. Планирование оценочного исследования:

- выбор предмета (направления) оценки (например, выполнение программы социально-экономического развития, оценка качества государственных (муниципальных) услуг и т.д.);

- постановка целей, задач исследования и определение оценочных показателей;

- выбор методов, средств оценки;

- подготовка для исполнителя технического задания с указанием цели, задач, методов сбора и анализа, графика проведения, схемы отчета и плана проведения оценки.

2. Подготовка к проведению оценочного исследования:

- формирование технического задания;

- составление поэтапного плана исследования с указанием сроков проведения каждого этапа, первичной документации;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.