авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |
-- [ Страница 1 ] --

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

Зырянов Сергей Михайлович

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, ин-

формационное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант – Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Шергин А. П.

Москва- Оглавление Введение................................................................................................................... Глава 1. Концептуальные и правовые основы административного надзора.................................................................................................................... § 1. Административный надзор как функция органов исполнительной власти....................................................................................................................... § 2. Административный надзор в системе правоохраны..................................... § 3. Институт административного надзора в российском законодательстве и проблемы его оптимизации................................................... Глава 2. Проблемы организации системы субъектов административного надзора.............................................................................. § 1. Становление системы субъектов административного надзора................... § 2. Структура и содержание административно-правового статуса органа административного надзора..................................................................... § 3. Теоретические проблемы определения статуса государственного инспектора............................................................................................................. § 4. Проблема координации деятельности системы субъектов административного надзора................................................................................. Глава 3. Административно-надзорное производство.................................... § 1. Понятие и стадии административно-надзорного производства.................. § 2. Административно-надзорные правоотношения........................................... § 3. Обеспечение законности административного надзора.





............................... Заключение.......................................................................................................... Источники, использованные в работе над диссертацией............................. Приложения......................................................................................................... Введение Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с дея тельностью человека. Безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением техниче ских регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических за претов, ограничений, правил и условий осуществления различных видов дея тельности. Все более точной и адресной год от года становится юридическая, преимущественно административная ответственность за нарушение установ ленных запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы ин фляции.

К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно недостаточно. Ситуация осложняется под воздействием совокупности факто ров, в числе которых: усложнение технологий производства;

моральный и фи зический износ основных производственных фондов;

падение уровня квалифи кации специалистов;

растущая коррумпированность государственных служа щих и др. Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, по жары, обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой нашей жизни1. И причины подобных происшествий обычно кроются в элемен тарном несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежи тельном отношении к требованиям безопасности. Результаты расследования аварии, произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС, одно значно свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации.

В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится жизненно необходимым.

Основные пути обеспечения законности известны. В свое время их до вольно точно определил В. И. Ленин: «Чем обеспечивается вообще исполнение законов. Во-1-х, надзором за исполнением законов. Во-2-х, наказанием за неис полнение закона»2. Наказание по большому счету решает задачу частной пре венции правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие состав ляющие противоправного поведения. В профилактическом воздействии удель ный вес наказания меньше, чем надзора. Наказание не может обеспечить пол ную и надежную охрану общественных отношений. Поэтому на передний план выходит контроль и надзор. Конечно, современный инструментарий правового воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широ чайший спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в По данным МЧС России в течение 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе 584 ребенка. На пожарах получили травмы 12800 чело век. В среднем, ежедневно в Российской Федерации происходило 549 пожаров, при которых гибло 42 человека и 35 человек получали травмы, огнем уничтожалось 166 строений, 27 еди ниц автотракторной техники и 8 голов скота. Ежедневный материальный ущерб составил млн. рублей. См.: http://www.mchs.gov.ru/stats/ detail.php?ID=13095. Вхождение 25.01.2009.





Двадцать две аварии, происшедшие в течение 2007 г. на опасных производственных объек тах нефтегазовой и нефтехимической промышленности повлекли материальный ущерб в размере 191530,366 тыс. руб. В результате аварий на угольных шахтах в отдельные годы число погибших достигает 1 человека на 1 млн. тонн добытого угля. См.: Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному над зору в 2007 году / Колл. авт. – Под общ. ред. К. Б. Пуликовского. – М., 2008. С. 107, 132, 160, 164 и др. Ежегодный ущерб от дорожно-транспортных происшествий составляет 2,2 – 2,6% валового внутреннего продукта страны. См.: Постановление Правительства РФ от 20 февра ля 2006 г. № 100 (ред. от 14.02.2009) «О федеральной целевой программе «Повышение безо пасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.

См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 2. С. 293.

публичных интересах, страхование гражданской ответственности владельцев и операторов источников повышенной опасности и т.д. Однако и их потенциал не раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необхо димое условие действия права обеспечивается преимущественно посредством контрольно-надзорной деятельности.

В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых кон трольно-надзорных правоотношений является отсутствие организационной подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного контроля на концептуальном уровне. И в этом отношении востребованной ока зывается идея разграничения контроля и административного надзора, обосно вания его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, ус тановления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его со отношения с контролем и другими правоохранительными государственными функциями.

Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный ха рактер возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогран ность поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъек тов административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению фе деральных служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учрежде ний. Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку уч реждения не входят в систему исполнительной власти. Расширяется практика наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных орга нов местного самоуправления. В результате возникает сложная, многоуровне вая, разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся не устойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать систему исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административ ная реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума, а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно. Поэтому внимание исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компе тенции субъектов административного надзора. Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и усло вий делегирования надзорных полномочий иным субъектам.

Множество субъектов административного надзора негативно сказывается и на эффективности их деятельности в целом. Повышение активности админи стративного надзора становится препятствием экономического развития, но не способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние годы наметилась тенденция использования заложенного в административном надзо ре мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, пре вращение важнейшей государственной функции в непреодолимый администра тивный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной эконо мики. Не случайно принятыми в последние годы программными документами предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства1. Поэтому не менее важным представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзо ра эффективными юридическими процедурами, придание административному надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить и соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юри дических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госу дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу См., напр.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046;

Распоряже ние Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы соци ально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы)» // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396;

Распоряжение Правительства РФ от октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720;

Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)» // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589 и др.

для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования от ношений между субъектами административного надзора и предприниматель ским сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов про куратуры. И уже первые результаты прокурорского участия в организации над зорной деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждаю щихся в срочном разрешении1. Вместе с тем, названный Федеральный закон ре гулирует лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотноше ний. Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эф фективный механизм упорядочения административного надзора;

не получили надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпри нимательскую деятельность.

Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ве домственными актами – административными регламентами, регулирующими аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борь бы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью должностных лиц органов административного надзора.

Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защи щенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц яв ляются необходимыми условиями прогресса и процветания государства. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями общест вом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением – одна из ос новных задач российской юридической науки.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения законности были предметом многочисленных исследований. Наиболее сущест венный вклад в теорию внесли С. Н. Братусь, А. Е. Лунев, В. И. Ремнев, И. С. Самощенко и др. Выявлению природы административного надзора, ана лизу правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, в разных регионах страны прокуроры отказывают в проведении внеплановых проверок примерно в половине случаев обращения к ним субъектов административного надзора, признавая указанные в обращениях доводы не убедительными. См., напр.: Ведомости. 2009. 24 июля.

ученых-административистов (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисов, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, М. С. Студеникина, и др.). В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления государственного контроля, административный надзор рассматривался приме нительно к деятельности государственных инспекций и органов внутренних дел. В свою очередь, в работах В. П. Беляева, С. Н. Назарова, А. Х. Казариной и др. основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора.

Особенности административно-правового статуса субъектов административно го права исследовались в работах Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, В. С. Про ниной, Н. Г. Салищевой, В. Г. Татаряна, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.

Административно-правовой статус субъектов административного надзора в комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объ ектом специального изучения административно-правовой статус государствен ных инспекторов и других сотрудников надзорных органов.

В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений, в частности1. С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность административных правоотношений предметом научных исследований не бы ли.

Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и закон ных интересов граждан и юридических лиц при проведении административного надзора не рассматривались. Ряд проведенных позже научных исследований был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. – Л., 1972;

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. – М., 1976;

Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. – М., 1974.

и теоретическим вопросам административной юстиции (А. А. Демин, А. Б. Зе ленцов, И. Ш. Килясханов, С. Н. Махина, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н.

Ю. Хаманева, и др.). В последние годы основное внимание исследователей на правлено на обоснование необходимости создания в стране административной юстиции. Не отрицая важности и актуальности поиска ответов на вопросы о месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определен ную специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становле ния административной юстиции.

Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации деятельности исполнительной власти. В работах В. Д. Сорокина, М. Я. Маслен никова, И. В. Пановой, В. М. Горшенева, С. З. Женетль и других ученых созда ны теоретические основы данной стороны правового регулирования.

Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем ад министративного надзора заложены в административно-правовой доктрине.

Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социально экономического и политического устройства страны. Поэтому повышение эф фективности государственного управления при одновременном обеспечении законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, скла дывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах, объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям време ни, эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысле ния, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тен денций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методоло гию и направленность настоящего диссертационного исследования.

К исследованию данного юридического феномена представители юриди ческой науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в послед ние годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой весной 2004 г., а также правоохранительным потенциалом, заложенным в дан ном виде деятельности. К сожалению, несмотря на столь значительное число научных работ монографического характера, цельной научной теории админи стративного надзора на сегодняшний день не сложилось. Более того, подверга ются ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сме ной исторической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, по ложения о целях, предмете, пределах и содержании административного надзо ра. В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.

Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию исследования проблем административного надзора органов исполнительной власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административно правовой теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить про тиворечия.

Объектом исследования является институт административного надзора в России.

Предмет исследования составляют: административный надзор как функ ция исполнительной власти;

правовое регулирование административно-надзорной деятельности;

статус субъектов административного надзора и правовые вопросы организации их системы;

административно-надзорное производство;

практика реа лизации функции административного надзора органами исполнительной власти;

проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции административного надзора в системе го сударственного управления, включающей методологию и методику установле ния административно-правовых статусов субъектов административно надзорных правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятель ности, организацию административно-надзорной деятельности, процессуаль ную форму административного надзора.

В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:

обоснование необходимости выделения административного надзора как самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функ ций органов исполнительной власти;

раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов правоохраны;

восполнение теоретических основ института административного надзора, «очистка» его от ненаучных элементов;

анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, вы явление юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции правового института административного надзора, наполнение ее адекватным содержанием;

исследование динамики развития системы органов, осуществляющих ад министративный надзор, выявление тенденций и определение перспектив раз вития;

разработка методологических и методических основ компетенции орга нов административного надзора;

раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административ ный надзор, и его должностного лица – государственного инспектора;

выработка научной основы и поиск путей системной организации дея тельности органов, осуществляющих административный надзор;

формулирование концептуальной модели административно-надзорного производства;

раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное пра воотношение», анализ ее элементов;

разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора;

определение основных направлений совершенствования административ ного надзора;

формулирование предложений по развитию законодательства об админи стративном надзоре;

разработка концепции федерального закона «Об административном над зоре».

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, ко торые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания обще ственных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой – воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики1.

Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских об ще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правове дение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).

В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию каждого структурного элемента административного надзора в динамике его См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). – М., 2001. С. 79, 310 – 311.

развития в нашей стране. Системный анализ позволяет оценить его состояние, обеспечить конкретность исследования.

С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов административного над зора, этапы их формирования и трансформации полномочий.

Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выяв ления особенностей юридической деятельности и ее классификации.

Формально-логический и социологический методы позволяют опреде лить место и роль административного надзора в государственном управлении, его значимость для общества.

Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов.

Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в законодательстве об административном надзоре, формированию предложений по его совершенствованию.

При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от аб страктного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, оп ределяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной дея тельности.

Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследова ния составляют обобщенные данные о практической деятельности органов ад министративного надзора, статистические материалы, справочная литература.

Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государст венного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.

Научная новизна исследования. В представленной работе на основе комплексного исследования действующего законодательства разработаны про блемы нормативного правового регулирования и осуществления администра тивного надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна дис сертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной про блемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.

В пределах проведенного исследования впервые:

- раскрыта сущность административного надзора как правоохранитель ной функции органов исполнительной власти;

- выявлены критерии разграничения административного надзора от регу лятивных и иных правоохранительных функций органов исполнительной вла сти;

- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта специфика их содержания;

- предложены критерии разграничения предметов ведения органов про куратуры и органов административного надзора;

- установлены тенденции развития системы органов административного надзора в СССР и Российской Федерации;

- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов административного надзора, предложены критерии разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, орга нов административного надзора субъектов Российской Федерации, а также структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местно го самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государст венные административно-надзорные полномочия;

- обоснована конструкция административно-правового статуса органа административного надзора, его должностного лица – государственного ин спектора, раскрыто содержательное наполнение данной конструкции;

- доказана правоохранительная сущность государственной службы на должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных долж ностей независимо от того, в каком органе исполнительной власти они преду смотрены;

предложено учитывать данные обстоятельства при разработке про екта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Рос сийской Федерации;

- сформулированы научно обоснованные предложения по организации функционирования системы органов административного надзора;

- выработана концепция административно-правового регулирования ад министративного надзора органов исполнительной власти;

- предложена новая юридическая конструкция административно надзорного производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов;

- определены основные направления обеспечения законности в деятель ности субъектов административного надзора;

сформулированы предложения по внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиле ния гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляет ся административный надзор.

В диссертации получили дальнейшее развитие:

- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности орга нов исполнительной власти;

- представления об административно-правовом статусе органа исполни тельной власти и должностного лица;

- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса ор гана исполнительной власти, должностного лица;

– типология правоприменительной деятельности органов исполнитель ной власти по реализации институтов материального административного права;

- классическая теория государственного контроля и государственных ин спекций, как органов надведомственного контроля;

- теория административного процесса, общие положения о юридической процессуальной форме.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Авторская концептуальная модель административного надзора, осно вывающаяся на представлениях о современном федеративном правовом госу дарстве с рыночным укладом экономики. Содержание данной модели образует согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик дан ного вида государственного контроля:

1) является одной из основных правовых форм административной дея тельности, тесно связанной с правовым нормированием, административно правовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;

2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения закон ности в самых разнообразных областях общественной жизни;

3) является одним из основных средств правоохраны;

4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам;

5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормально го развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений;

6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирова ния, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.

2. Выделение административного надзора в самостоятельный вид госу дарственного контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права и основывается на следующих концептуальных идеях:

1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом;

2) предмет административного права образуется совокупностью двух разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внеш них. Эта разнородность требует использования различных методов админист ративно-правового регулирования административного надзора и контроля – простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо;

3) во внешних отношениях государство может контролировать исключи тельно законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.

3. Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контро лем, в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и отнесенной наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к группе «функций по контролю и надзору». Данным Указом осуществлена юри дическая формализация реформаторских идей о новой конструкции исполни тельной власти в России, построенной на основе функциональной специализа ции каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (ми нистерства, службы, агентства).

4. В настоящее время в российском административном праве сформиро вался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Рос сийской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое ре гулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.

Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, на личии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт ад министративного надзора переживает период активного, но в некоторой степе ни стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по следующим основным направлениям:

- формирования единой законодательной основы, образующей Общую часть этого правового института;

- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;

- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;

- унификации административных процедур и взаимосвязи правового ре гулирования отдельных видов административного надзора;

- развития процессуально-правового регулирования административного надзора;

- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников ин ститута административного надзора.

5. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимо сти от органов, осуществляющих функции по выработке государственной по литики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административ ной реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым основными субъектами административного надзора были определены федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет феде ральные службы из системы федеральных органов исполнительной власти, оп ределяет особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптими зации статуса субъектов административного надзора, закрепления в концепту альных актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в фор ме, не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам.

В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обес печивает необходимую гибкость государственного управления.

6. Возникшая в результате приспособления административно-командной системы исполнительно-распорядительных органов надведомственного кон троля СССР совокупность органов административного надзора остается неэф фективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспекти вы ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся:

- функциональной специализацией субъектов административного надзо ра;

- унификацией их организационно-правовых форм;

- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;

- выработкой объективных критериев оценки эффективности админист ративно-надзорной деятельности.

7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного значения» и распространения практики делегирования государственных функ ций органам местного самоуправления обусловливает создание структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправ ления и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «при своенную») государственную функцию административного надзора. Реализа ция исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ве дения местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.

8. Основной целью организации системы субъектов административного надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйст вующими субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В ре зультате административный надзор становится одной из самых коррупционных сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «админист ративные барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективно сти и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение адми нистративно-надзорной деятельности законодательных новелл, предусмотрен ных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении го сударственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации админист ративно-надзорной деятельности на Правительство РФ в соответствии с Феде ральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Прави тельстве Российской Федерации» и на Министерство экономического развития РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляю щим функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельно сти, в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов, «понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимо действию.

9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется сово купностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, при нудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражда нам и организациям. Названные полномочия в силу своей государственной и правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности го сударственного инспектора к определенному виду государственной службы – государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует от казаться от избранного в действующем федеральном законодательстве о госу дарственной службе смешанного критерия выделения государственной право охранительной службы, не позволяющего однозначно определить круг государ ственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функ ционального критерия, определяемого юридической природой функций, осу ществляемых указанными должностными лицами. Единство функциональной компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации административно-правовых статусов государственных инспекторов как госу дарственных служащих государственной правоохранительной службы незави симо от того, в штате какого органа существует данная должность.

10. Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно надзорное производство – комплекс урегулированных правом взаимообуслов ленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют опре деленную совокупность процессуальных правоотношений;

требуют установле ния, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно надзорного дела;

обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных ак тах-документах. Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех ви дов административно-надзорных производств:

1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляе мое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, преду смотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осущест вляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 де кабря 2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, ок ружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных си туаций природного и техногенного характера;

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществ ления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

11. Административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях. Законность осуществления администра тивного надзора должна обеспечиваться сочетанием традиционных и новых ме тодов:

- повышением качества нормативного правового регулирования;

- обязательной антикоррупционной экспертизой проектов законодатель ных и иных нормативных правовых актов, образующих институт администра тивного надзора;

- государственным контролем (включая прокурорский надзор) и общест венным контролем за реализацией функции административного надзора;

- прозрачностью и публичностью административно-надзорной деятельно сти;

- юридической, прежде всего административной, ответственностью должностных лиц органов исполнительной власти;

- административной юстицией, включая развитие досудебных процедур разрешения споров.

12. Административный надзор в экономически развитых зарубежных странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенны ми значительными властными полномочиями, нередко носящими дискрецион ный характер. Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с вы соким доверием населения к государству и его исполнительным органам, а также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц надзорных органов, компенсируют негативное влияние административно надзорной деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для его развития. Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве це лей реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельно сти в Российской Федерации.

13. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих ад министративный надзор, выявлен ряд существенных юридических пробелов и коллизий, предложены пути их устранения, в том числе:

13.1. Концепция и авторский проект федерального закона «Об админист ративном надзоре».

13.2. Внести следующие изменения в КоАП РФ:

- исключить п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1, ст. 28.7 КоАП РФ;

- дополнить статьей 19.30 следующего содержания:

«Статья 19.30. Нарушение порядка проведения государственного контро ля (надзора) или муниципального контроля 1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о про ведении плановой проверки юридического лица или индивидуального пред принимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой провер ки с нарушением порядка, установленного федеральным законом, - влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля… 2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписа ния) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муници пального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя - влечет наложение … 3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального пред принимателя, в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о проведенной проверке, - влечет наложение…».

- дополнить ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ после слов «19.29,» словами «19.30,».

13.3. Внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О за щите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуще ствлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

следующие изменения:

- изложить часть 2 статьи 13 названного Федерального закона в следую щей редакции:

«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.»;

- дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки, данный в ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона пунктом 3 следующего содержания:

«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного кон троля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;

- дополнить названный Федеральный закон статьей 18.1 следующего со держания:

«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора) 1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (над зора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзо ра).

3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных орга нов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внепла новой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.

4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муници пального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государ ственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридиче ской ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта пра вонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального кон троля.

В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов каран тинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной ката строфы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружаю щей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (над зора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во первых, в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных в работе, вносит крупный вклад в науку административного права, позволяет решить крупную научную проблему обеспечения безопасности личности, об щества и государства путем осуществления административного надзора за за конностью деятельности граждан и организаций, имеющую важное хозяйст венное значение, внедрение указанных положений вносит значительный вклад в развитие экономики страны.

Полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего на учного анализа как теоретических основ административной деятельности орга нов исполнительной власти, так и различных форм его реализации.

Материалы диссертации могут найти применение при разработке страте гии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства.

Авторский подход к определению сущности и предназначения админист ративного надзора, а также выводы, сформулированные в диссертации, и вне сенные предложения будут способствовать повышению эффективности испол нительной власти, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов, оп ределении направлений и выработке конкретных решений административной реформы органов административного надзора в целях оптимизации деятельно сти органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблю дения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации российского общества.

Обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой про блеме могут найти применение при выработке решений, направленных на со вершенствование форм и методов административного надзора.

Основные положения диссертации, увязанные с реальными современны ми процессами, сопровождающими административно-надзорную деятельность, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное право», «административно-процессуальное право», «административная дея тельность органов внутренних дел».

Апробация результатов исследования. Основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в монографиях, учебных изданиях, науч ных статьях и иных изданиях.

По материалам диссертации подготовлены предложения по совершенст вованию законодательства. Результаты исследования, изложенные в диссерта ции и ранее изданных монографиях, использованы при разработке проекта ад министративных регламентов Федерального агентства воздушного транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воз душным транспортом грузов и перевозок воздушным транспортом пассажиров;

при подготовке Концепции развития законодательства Российской Федерации.

Основные результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: на научно-практической конференции «Наси лие. Личность. Общество» (Москва, ВНИИ МВД России, 2000);

1-ой Всерос сийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,16 мая 2003 г.);

2-ой науч но-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Москва, НИИ ГП РФ, 2003);

Круглом столе «Проблемы административно процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с нар котическими средствами и психотропными веществами» (Орел, Орловский юридический институт МВД России, 28 марта 2003 г.);

Международной науч но-практической конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва, 4 – 5 ноября 2003 г.);

2-ой Всерос сийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,26 марта 2004 г.);

Между народной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслу женного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Актуальные вопросы административно-деликтного права» (Москва, ВНИИ МВД России, 2005);

Научно-методологическом семи наре «Административная ответственность юридических лиц» (Санкт Петербург, 17 – 18 июня 2005 г.);

Международной дистанционной научно практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы юридиче ской науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (Москва, Академия экономической безопасности МВД России, 2005, 2008 гг.);

Всероссийской научно практической конференции «Административное и административно процессуальное право: актуальные проблемы» (Москва, Московский универси тет МВД России, 2006);

Научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва, Московский университет МВД России, 21 апреля 2006 г.);

Международной на учно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Вереме енко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в со временной России» (Москва, ВНИИ МВД России, 2008 г.);

Международной на учно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М. С.

Бесбаева «Правовое государство: от идеи до ее материализации» (Алматы, г.);

«Лазаревских чтениях» (Москва, Институт государства и права РАН г.);

Заседании Международной школы-практикума молодых ученых-юристов «Эффективность законодательства и современные юридические технологии»

(Москва, 19 – 31 мая 2008 г.);

Межвузовской научно-практической конферен ции 25 декабря 2008 г. (Москва, Российский государственный университет ту ризма и сервиса);

Научно-практического семинара «Правовые аспекты админи стративной реформы: состояние и перспективы» (Москва, Финансовая акаде мия при Правительстве Российской Федерации, 29 мая 2008 г.).

Выводы, положения и материалы диссертационного исследования ис пользуются автором при чтении лекций по курсам «административное право», «административно-процессуальное право», при подготовке учебных пособий, учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при проведении экспертизы проектов федеральных законов в Институте законода тельства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Феде рации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного иссле дования и раскрывающих тему диссертации, перечня источников, использован ных в работе и приложений.

Глава 1. Концептуальные и правовые основы административного надзора § 1. Административный надзор как функция органов исполнительной власти Исследование конкретных видов и способов управленческой деятельно сти обязывает, прежде всего, определиться в вопросе о том, какое место зани мает административный надзор в государственном управлении на современном этапе развития российского государства. К сожалению, приходится признавать, что в административно-правовой науке отсутствует единообразное понимание основополагающих терминов, что обусловливает, с одной стороны, низкое ка чество нормотворческой деятельности, с другой стороны, проблемы толкования норм административного права в правоприменении. Не представляется воз можным разрабатывать проблемы административного надзора, не определив его юридическое содержание, не отграничив от смежных видов деятельности органов исполнительной власти, а, «чем выше уровень организации управляю щей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимосвязи и взаи модействии ее элементов»1. В то же время, вопросы повышения качества и эф фективности реализации государственных функций становятся все более акту альными. Без их решения невозможно преодоление кризисных явлений в эко номике, повышение уровня жизни российских граждан. В связи с этим, прежде всего, представляется необходимым уточнить содержание ключевого для дан ного диссертационного исследования термина «административный надзор», широко используемого в теоретических и нормативных источниках админист ративного права. Несмотря на это, ясности с содержанием самого термина «ад министративный надзор», пожалуй, даже меньше, чем с содержанием термина «административный процесс». В последнем случае хотя бы определены и об См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972. С. 12.

щепризнанны две принципиальных позиции: «узкий» и «широкий» взгляды. В отношении административного надзора также можно выделить две самостоя тельные позиции, существующие параллельно друг другу, как бы в разных из мерениях, что позволяет им никогда не пересекаться, поэтому в специальной литературе даже не поднимается вопрос о параллельном существовании двух «административных надзоров». Кроме того, в советском административном праве термин «административный надзор» получил еще одно новое содержа ние, в котором стал использоваться применительно к деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений лицами, освобожденными из мест отбывания лишения свободы, с целью их социализации. В последнее вре мя активизировалась разработка проекта федерального закона, который должен регламентировать аналогичные отношения. Данному федеральному закону предполагается дать название «Об административном надзоре за лицами, осво божденными из мест лишения свободы».

Проблема существования нескольких юридических конструкций, имею щих общее название, но различное содержание, нуждается в разрешении. В це лях решения этой задачи проведем краткий анализ их содержания.

1. Административный надзор – это деятельность уполномоченных субъ ектов, осуществляемая с целью обеспечения законности в государственном управлении. Объект надзора – органы исполнительной власти. Предмет надзора – соответствие деятельности объекта Конституции РФ и действующему зако нодательству. Субъект надзора – широкий круг субъектов социального контро ля, уполномоченных контролировать деятельность исполнительной власти:

Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, прокуратура, органы судебной вла сти, институты гражданского общества, в том числе и сами граждане. В данном случае термин «административный надзор» образован по объекту и предмету надзора.

2. Административный надзор – это деятельность уполномоченных орга нов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемая с целью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражда нами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными за конами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения1. Объект надзора – лица (физические и юридические лица, в том числе органы государственной власти и органы мест ного самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные правила поведения. Предмет надзора – соответствие деятельности названных лиц указанным правилам. Субъект надзора – уполномоченные органы исполни тельной власти (административные органы) и их должностные лица. В этом случае термин «административный надзор» образован по субъекту надзора. За метим, что не оспариваемый никем термин «прокурорский надзор» также обра зован по признаку субъекта надзора, а не объекта. То же можно сказать о таких общепризнанных терминах, как «государственный контроль», «ведомственный контроль».

3. Административный надзор – это деятельность правоохранительных ор ганов (точнее, – милиции), осуществляемая с целью социализации граждан, от бывших уголовное наказание в виде лишения свободы. Предметом надзора в данном случае является соблюдение указанными лицами ограничений, уста новленных судом персонально конкретному индивидуально определенному физическому лицу. Термин «административный надзор» в данном случае соот ветствует субъекту деятельности, однако объект его индивидуален, а предмет – максимально персонифицирован, что в большей степени соответствует контро лю за исполнением индивидуальных властных предписаний. Административ ный надзор в данном представлении – это форма индивидуальной профилакти ки правонарушений со стороны индивидуально определенных лиц.

Кроме трех названных вариантов необходимо указать на получающий все большее распространение термин «государственный контроль (надзор)», а так См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25.12.2008) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945.

же на новый термин «контроль и надзор» – именно в таком сочетании 1, поя вившийся в связи с необходимостью обеспечить реализацию делегированных федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С чем свя зано использование терминов «контроль (надзор)» и «контроль и надзор», объ яснить невозможно, учитывая, что речь может вестись только об администра тивном контроле и надзоре, а также то, что административный надзор остается специальным видом контроля. Можно лишь предположить, что разработчики законопроектов и других нормативных правовых актов повышают статус на званных государственных функций, стремятся приблизить их к функции про куратуры.

В российском (дореволюционном) административном праве использовал ся, а в современном зарубежном административном праве термин «админист ративный надзор» используется в первом значении (образованном по признаку объекта и предмета)2. В советском и в современном российском праве распро странено второе значение (образованном по признаку субъекта)3. В современ ной учебной литературе мирно уживаются оба значения. Так, Д. Н. Бахрах рас сматривает административный надзор как метод деятельности исполнительной См., напр.: Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 290 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере при родопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за испол нением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с пра вом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлече нии к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению пе реданных полномочий» // БНА. 2009. № 13 и др.

См., напр.: Елистратов А. И. Основные начала административного права – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Г. А. Леман и С. И. Сахаров, 1917. С. 252;

Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные кон цепции. – М.: Юристъ, 2002. С. 331 – 334 и др.

Такой позиции придерживается большинство ученых: Р. И. Денисов, Я. А. Здир, Ф.

С. Разаренов, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, О. М. Якуба и др.

власти (по субъекту) и как способ обеспечения законности в управлении (по объекту)1 и не рассматривает его как форму индивидуальной профилактики.

Какой способ образования термина – по объекту или по субъекту – более точно выражает суть обозначаемой им деятельности? Полагаем, что следует придерживаться ставшего уже традиционным в российском позитивном (писа ном) праве понимания административного надзора как деятельности уполномо ченных органов исполнительной власти и их должностных лиц. В обоснование этого предложим один немаловажный аргумент, связанный с юридической природой общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора. С административным надзором, осуществляемым в отношении администрации, связаны отношения с участием, с одной стороны, органов исполнительной власти и их должностных лиц, с другой стороны, с участием прокуроров, Президента РФ, депутатов, палат парламента, судов, по литических партий, общественных объединений. Несмотря на то, что объектом этих отношений является законность в управлении, данные отношения во мно гих случаях являются конституционными или процессуальными (гражданско процессуальными или арбитражно-процессуальными). Более того, надзор, осу ществляемый прокурором, принято называть в нашей стране прокурорским надзором. Высказывается даже мнение о существовании самостоятельной от расли права, хотя каких либо более или менее серьезных попыток обособить ее не предпринималось2.

Общественные отношения, возникающие с участием органов исполни тельной власти и их должностных лиц в связи с осуществлением надзора, осу См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Изда тельская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 394 – 409 и с. 609. См., также: Козлов Ю. М.

Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. С. 364 – 368 и с. 543 – 545 и др.

См., напр.: Ергашев Е. Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как состав ляющая единой системы отечественного права // Современное право. 2005. № 10. С. 39 – 43;

Березовская С. Г. Сущность и основные характеристики в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. 1975. С. 57;

Тадевосян В. Н. Про курорский надзор в системе советского права // Социалистическая законность. 1958. № 1. С.

40;

Рохлин В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. – СПб., 2000. С. 20 – 21;

Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. – М., 1991. С. 42;

Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. – М., 1971. С. 40 и др.

ществляемого администрацией, по своему юридическому содержанию являют ся административными, а сама административно-надзорная деятельность рег ламентируется нормами административного права и является одним из видов административной деятельности.

Административный надзор в отношении лиц, освобожденных из мест от бывания лишения свободы, по нашему глубокому убеждению, является очень узко специальной разновидностью государственного контроля, имеющей очень мало общего с административным надзором. Их объединяет лишь то, что он осуществляется представителями государственной администрации по отноше нию к неподчиненным ей частным лицам – гражданам. В то же время, по суще ству, мы имеем дело с продолжением, развитием правоотношений, возникших между государственной администрацией в лице ФСИН России и осужденными гражданами (остающимися при этом частными лицами), после окончания от бытия уголовного наказания. На этом основании А. В. Мартынов прямо отно сит данную деятельность к предмету уголовно-исполнительного права1. Мы не поддерживаем столь радикальную позицию, поскольку в данном случае меня ется представитель исполнительной власти – функции ФСИН России переходят милиции. Меняется и цель данной деятельности – она становится более ярко выраженной профилактической, карательная составляющая, определенная в уголовном законодательстве как достижение социальной справедливости. Кро ме того, независимость гражданина, в отношении которого судом установлены ограничения, за соблюдением которых осуществляется «административный надзор», весьма спорна. По сути, суд ставит гражданина в зависимость от орга на внутренних дел, ограничивает его права и свободы, обязывает вступать в правоотношения с органом внутренних дел. И все это непосредственно связано с имевшим место в прошлом противоправным поведением самого гражданина, совершением им уголовно наказуемого деяния. И контролируется при этом со См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития админист ративного надзора в России: Монография – Нижний Новгород – Саров: СГТ, 2009. С. 82.

блюдение «поднадзорным» гражданином установленных индивидуально для данного конкретного гражданина ограничений, а не общеобязательных правил.

Представляется, что определение содержания термина «административ ный надзор» должно базироваться на неких постулатах, признаваемых всей ад министративно-правовой наукой. И такие постулаты имеются.

Поиски первого постулата связаны с идеей об «оси координат»1 общепри знанных ценностей: человек – общество – государство. На одном краю этой оси располагается полная свобода, представляющая ценность для отдельной лично сти. В данной точке общество, как совокупность отдельных личностей, не должно иметь интересов, противоречащих интересам отдельной личности. Го сударство же предназначено для обеспечения реализации интересов отдельной личности и также не должно иметь противоречащих этому интересов. Человек, в свою очередь, не должен совершать действий, нарушающих права других лю дей, кроме того, он должен строго исполнять обязательства, которые он принял, а также платить налоги на содержание государства. Еще раз подчеркнем – это крайняя точка «оси координат». В общем, она соответствует идее естественного права. Другая крайняя точка оси на стороне государства. Она проявляется в то талитарных государствах и в концентрированном виде представляется форму лой: «государство – это все». Человек рассматривается как ресурс, инструмент, винтик в государственном механизме. У человека не должно быть личных це лей и интересов, не связанных с целями и интересами государства. Государст во, в свою очередь, позаботится о том, чтобы человек имел необходимый ми нимум условий для существования. Это патернализм. Общество в такой систе ме выступает в роли помощника государства, обеспечивающего коллективное моральное воздействие на личность (товарищеские суды, собрания трудовых коллективов).

В каждом реальном государстве в определенный исторический период устанавливается свой собственный баланс интересов личности и государства, Идея предложена С. Н. Егоровым. См.: Егоров С. Н. Аксиоматические основы тео рии права. – СПб.: Издательство «Лексикон», 2001. – 272 с.

учитывающий также интересы общества. В правовом государстве этот баланс может быть установлен исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом.

Второй постулат обнаруживается в идее о двойственной природе админи стративного права, проявляющейся в трех аспектах: а) объединении в одной от расли права материальных и процессуальных норм;

б) осуществлении регуля тивного и охранительного воздействия посредством разрешений и запретов;

в) включении в предмет административного права двух отдельных областей об щественных отношений: внутриаппаратных и внешних. Последний аспект двойственности предмета административного права опосредствует необходи мость использования специфических методов административно-правового ре гулирования внутриаппаратных и внешних отношений. Простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо.

Продолжая рассуждения, основанные на названных постулатах, прихо дим к тому, что государство не должно переходить определенные границы вмешательства в частную жизнь. Эти границы определяются федеральным за коном. Следовательно, в регулировании внешних отношений государство впра ве посредством федеральных законов устанавливать некие необходимые огра ничения прав граждан и обеспечивать их соблюдение. Соблюдение обеспечива ется двумя основными инструментами: контролем и юридической ответствен ностью за несоблюдение гражданами установленных федеральным законом ог раничений. Это граница вмешательства государства в частную жизнь. Переход ее означает беззаконие. Таким образом, приходим к третьему постулату – во внешних отношениях государство может контролировать исключительно за конность (правомерность) поведения граждан, т.е. осуществлять администра тивный надзор.

Административный надзор как вид государственного контроля, осущест вляемого уполномоченными органами исполнительной власти и их должност ными лицами, был выделен из надведомственного контроля в советский период развития науки административного права в 70 – 80-е гг. прошлого века1. Ос новной критерий, фундамент концепции связан с предметом: предмет контроля – законность и целесообразность;

предмет надзора – исключительно закон ность, правомерность. Субъект административного надзора интересует соблю дение индивидуально неопределенным лицом общеобязательных правил. Это очень важный критерий: недопустимо, чтобы административный орган оцени вал целесообразность поведения, решений частных лиц, не находящихся в его подчинении. В противном случае чиновник, оценивающий целесообразность действий и решений менеджера частной компании, подменяет, по сути, руково дство этой компании, оставаясь при этом абсолютно безответственным. Ведь если его требования приведут к банкротству, рискует предприниматель, а не контролер. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность осуществляется самостоятельно, на свой риск. Если же деятельность осуществ ляется не самостоятельно, но риск при этом остается, нарушается принцип справедливости.

Другое дело, когда предприниматель получает государственные средства, государственное имущество. Здесь можно было бы говорить о контроле за эф фективностью использования государственных финансовых средств или иму щества со стороны государства. И то, лишь до тех пор, пока эти вопросы не урегулированы законодательно. Современное законодательство о государст венном и муниципальном заказе уже достаточно развито, а вопросы использо вания государственной собственности частными лицами могут быть урегули рованы договорами аренды (типовыми, заметим, договорами, существенные Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987;

Государствен ный контроль в сфере управления. – М., 1974;

Разаренов Ф. С. О сущности и значении ад министративного надзора в советском государственном управлении // Вопросы администра тивного права на современном этапе. – М., 1963. С. 69 – 78;

Денисов Р. И. Административ ный надзор в сфере дорожного движения. – М., 1981;

Советское административное право – М., 1973;

Иссерс В. Б. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского го сударствоведения. Труды Иркутского университета Т.71. Серия юридическая. Вып.10. – Ир кутск, 1970;

Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис... д-ра юрид. наук. – М., и др.

условия которых также нормативно предопределены), предусматривающими порядок и цель использования этого имущества. Следовательно, целесообраз ность в этой сфере уже облачена в правовые рамки, что позволяет ограничить контрольно-надзорную деятельность надзором за законностью. Сказанное от носится и к финансовому и налоговому контролю. Финансовый контроль мо жет осуществляться только в сфере финансовых отношений, возникающих по поводу государственных и муниципальных финансов без участия частных лиц.

Налоговый контроль по отношению к налогоплательщикам – частным лицам существует до тех пор, пока несовершенно налоговое законодательство. И обоснованность его существования сомнительна, так как минимизация налогов в рамках закона означает лишь то, что налогоплательщик использует свое пра во, данное ему налоговым законодательством. А то обстоятельство, что по не досмотру законодателя он находит новые пути минимизации налогового бре мени, возлагает ответственность за недополученный бюджетом доход на зако нодателя, а не на налогоплательщика1.

Надо сказать, что присвоение названия виду контрольной деятельности по объекту является довольно распространенным явлением в праве. Общепри нятыми являются термины «финансовый контроль», «таможенный контроль», «экологический контроль», «пожарный надзор», «санитарно эпидемиологический надзор» и т.д. Поставить в один ряд с данными видами деятельности административный надзор невозможно, поскольку все они соот носятся с административным надзором как частное и общее, являясь всего лишь видами последнего. Классификация же видов контроля более высокого уровня традиционно осуществляется по признаку субъекта: прокурорский над зор, судебный контроль, парламентский контроль, президентский контроль. Из всех перечисленных наиболее близки по ряду параметров прокурорский надзор и административный надзор.

По нашему мнению, законное уменьшение размера налога – законный интерес нало гоплательщика, несмотря на то, что он противоречит законному интересу общества в увели чении размеров уплачиваемых налогов. Но уравновешивать два противоположных законных интереса должно право, а не усмотрение налоговых органов или арбитражных судов.

К сожалению, в последние годы в научных работах наметилась тенденция к ревизионизму в вопросе определения содержания терминов «контроль» и «административный надзор». Высказываются, например, предложения выде лить три вида правоохранительной деятельности: контроль, надзор и контроль но-надзорная деятельность, «каждый из которых имеет собственное содержа ние и четко очерченные правовые грани»1. С другой стороны, предлагается применять термин «надзор» только к прокурорскому надзору, а в отношении административной деятельности использовать исключительно термин «кон троль»2. Несмотря на кажущуюся полярность данных предложений, их оши бочность основана на непонимании авторами значения разделения этих видов деятельности, игнорировании основополагающих постулатов административ ного права.

Директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России А. В. Шаров, ратуя за разграничение в норматив ных правовых актах терминов «контроль» и «административный надзор», со вершенно справедливо утверждает, что разграничение данных терминов по зволит избежать конфликта, возникающего в результате смешения функций оказания услуг и властных функций. В то же время, он полагает, что надзор должен быть сосредоточен в государственных органах, а контрольные меро приятия – проводиться компетентными аккредитованными специалистами и организациями частного сектора по заказу надзорных органов. Для этого, пи шет А. В. Шаров, предстоит принять Закон об аккредитации, выделить из дей ствующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытатель ные центры, сократить численность государственных служащих, а также пре Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., исп. и доп. – Саратов, 2003. С. 242;

Конин Н. М. Российское административное право.

Общая часть: Курс лекций. – Саратов, 2001. С. 327. См., также: Пузырев С. В. Администра тивный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006;

Григорьева О. С. Адми нистративная деятельность органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского огнестрельного оружия: Дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2001 и др.

См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности (вопросы теории и практики): Дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. С. 15.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.