авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
-- [ Страница 1 ] --

Лупарев Е.Б.

Добробаба М.Б., Мокина Т.В

Общая теория

публичных правоотношений

УДК

ББК

Л 85, Д 56, М

Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор

Момотов В.В.

Доктор юридических наук, профессор

Овчинников А.И.

Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В.

Общая теория публичных правоотношений: монография ISBN Монография посвящена изучению одного из малоисследованных вопро сов отечественной правовой науки – вопросу общей теории публичных пра воотношений в их системной взаимосвязи с отраслевыми теориями публич ных правоотношений. Рассматривается ряд малоизученных вопросов теории публичных правоотношений: субъективных публичных прав и обязанностей, комплексных публичных правоотношений. Дан критический анализ отрасле вым теориям публичных правоотношений.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам, студен там, практическим работникам.

© Лупарев Е.Б.

© Добробаба М.Б.

© Мокина Т.В.

СОДЕРЖАНИЕ Введение……………………………………………………… Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения § 1. Понятие и признаки публичного правоотношения § 2. Место публичных правоотношений в системе правоотношений Глава 2. Структура публичного правоотношения § 1. Теория объекта публичного правоотношения § 2. Теория предмета публичного правоотношения § 3. Обязательный и факультативный субъект публичного правоотноше ния § 4. Структурные особенности различных типов публичных правоотно шений Глава 3 Содержательная характеристика публичных правоотношений § 1. Теория субъективных публичных прав, обязанностей и законных ин тересов § 2. Соотношение содержания публичного правоотношения и процедур.

но-процессуального механизма его реализации Глава 4. Классификация публичных правоотношений § 1. Основания классификации публичных правоотношений § 2. Теория комплексных публичных правоотношений Введение Целью настоящей коллективной монографии является обоснование нового уровня понимания публичных правоотношений как системы, обладающей внутренним многообразием, состоящей из взаимосвязанных с собой подси стем. В советский период развития правовой теории сама идея деления права на частное и публичное отвергалась, а современное развитие нашей страны внесло существенные коррективы в понимание соотношения частного и пуб личного, во многом отличное от понимания такого соотношения в иные ис торические периоды. Безусловно, такого рода теория не может создаваться с нуля, но и не представляет собой переработку «хорошо забытого старого».





Авторы постарались наполнить содержание общей теории основательной отраслевой составляющей, так как, по нашем у мнению, некоторые отрасле вые теории публичных правоотношений ушли вперед по сравнению с общей теорией. Восполнение такого разрыва – одна из задач представляемой моно графии.

Решение поставленных задач создат качественно иной уровень фунда ментального исследования и формирует объективные предпосылки выработ ки качественных рекомендаций для практической деятельности судов, зако нодательных и административных органов при разрешении конкретных дел, вытекающих из публичных правоотношений.

Мы надеемся, что данная работа возобновит научную дискуссию не только по общей теории публичных правоотношений, но и по вопросам прямо выте кающим из содержания публичных правоотношений, процедурно процессуального механизма их реализации.

Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения § 1. Понятие публичного правоотношения Решение вопроса о понятии публичного правоотношения неизбежно при водит нас к выбору одного из эвристических методов исследования, по край ней мере, индукционного или дедукционного. Наиболее правильным пред ставляется параллельное использование обоих методов с и приоритетом того или иного применительно к задачам конкретного этапа исследования. Вооб ще, отправной точкой в попытке дать понятие публичного правоотношения следует считать общее понятие правоотношения, выработанное юридической наукой. В работах по общей теории правоотношений1 они определяются как такое общественное отношение, в котором стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государ ством2, или же, как разновидность общественного отношения, участники ко торого взаимодействуют на основе установленных и охраняемых государ ством прав и обязанностей3, С.С. Алексеев содержание правоотношений См. напр.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958 – с.;

Толстой Ю.К. К теории правоотношений. Л., 1959;

Халфина Р.О. Общее учение о пра воотношении. М., 1974 – 351 с.;

Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социаль ных связей. М., 1976;

Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения. «Вопросы общей теории советского права». - М., 1960.;

Алексеев С.С. Проблемы теории государства и пра ва: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1987. – 473 с.;

Алексеев С.С. Право: азбука – теория – фи лософия: Опыт комплексного исследования. - М.: Статут, 1999. – 830 с.;

Алексеев С.С.

Общая теория права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 576 с.;

Вопленко Н.Н. Правовые отношения: учеб. пособие – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. – 64 с.;

Бутакова Н. А. Правоотношения в структуре правовой действитель ности: дисс.... канд. юрид. наук: Санкт-Петербург. 2008. - 233 с.;

Ткаченко Ю.Г. Методо логические вопросы теории правоотношений. М., 1980.





См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для ВУЗов. М.: Даба хов, Ткачв, Димов. 1995. С. 307.

См.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Королва и Л.С. Явича. Л., 1987. 416.

трактует как единство субъективных прав, юридических обязанностей и со ответствующих действий фактического порядка4. Позднее С.С. Алексеев пи шет, что правовые отношения это субъективные права и юридические обя занности, переводящие при наличии конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов) абстрактные возможности и необходимость на плос кость конкретных, адресных юридических прав и обязанностей, и, следова тельно, переключающих правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей5. Положения общей теории правоотношений получили сво дальнейшее развитие в теориях госу дарственно-правовых, финансовых, гражданско-правовых, гражданско процессуальных и других типов публичных правоотношений. Исследование публичного правоотношения как научной категории предполагает выяснение его юридической природы, пытаясь раскрыть которую, мы тем самым выяв ляем сущность явления, понимаемую как внутреннее содержание, включаю щее в себя единство всех основных элементов целого, его свойств (признаков чего-либо) и связей между ними, существующее и выражаемое в форме и не отделимое от не6. Таким образом, этапами исследования сущности публич ного правоотношения являются:

1. исследование признаков публичного правоотношения;

2. исследование связи между признаками;

3. определение места публичного правоотношения среди других катего рий правоотношений.

Современная отечественная юридическая литература не содержит родово го понятия «публичное правоотношение» и, соответственно, в его конструи ровании целесообразно отталкиваться от достижений науки досоветского пе Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т 2. С. 112-113.

См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследова ния. М.: Статут, 1999. С. 365.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.694, 733, 771.

риода и от сложившихся в современных отраслевых юридических науках признаков того или иного вида публичных правоотношений.

Ю.А. Тихомиров, исследуя творческое наследие Н.М. Коркунова и С.А.

Муромцева констатирует наличие следующих признаков публичных право отношений.

Во-первых, охраняющая власть является одновременно и субъектом права.

При этом всегда можно отличить функции субъекта от функций охранитель ных, а нередко они разделяются видимым образом, воплощаясь в различных органах власти.

Во-вторых, существует параллельно множество одинаковых отношений по числу лиц, подчиннных в данном случае власти или, наоборот, имеющих по отношению к ней какое-либо право.

Третья особенность публичных отношений состоит в том, что граница между юридическими отношениями и отношениями власти чтко прослежи вается только в случае вышеупомянутого разделения функций субъекта и охранителя между двумя различными органами.

Четвртая особенность публичных отношений заключается в том, что от ношения власти сами становятся отношениями правовыми, т.е. охраняемыми юридическим образом. Власть правителя, чиновника служащая к охранению многих правовых отношений, частных и публичных, в свою очередь, являет ся предметом юридической охраны. Высшая степень этой охраны достигает ся взаимодействием всех государственных органов. В этом порядке извест ное отношение выступает то в качестве охраняющего, то в качестве охраняе мого (правового)7.

Представляется, что указанные признаки публичного правоотношения требуют комментария с учтом современных правовых, политических реалий и достижений правовой науки.

Прежде всего, не следует забывать, что употребление термина «власть» в современных условиях господства теории разделения властей неконкретно См.: История русской правовой мысли. – М.: Остожье, 1998. – С. 182-184.

отражает субъектную форму этой самой власти. Представляется, что необхо димо говорить о том, что государственные органы всегда выступают носите лем функций субъекта права, а вот охранительные функции есть одна из функций государственных органов.

Комментируя второй из названных признаков предположим, что парал лельное сосуществование одинаковых правоотношений по числу лиц, подчи ннных власти, вряд ли возможно считать конкретными правоотношениями.

Между тем, представляется, что конкретность есть признак если не любого, то, по крайней мере, некоторых из видов публичных правоотношений, например, административных. Неконкретные правоотношения, обозначае мые в современной теории как общие признаются целым рядом современных авторов. Так, например, Н.В. Бутусова, определяя юридическую природу конституционно-правовой ответственности государства говорит, что «это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом, народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации»8. Го ворится и о том, что вне состояния реализации эта ответственность не суще ствует. Но норма права может быть реализована и вне правоотношений. В.Д.

Сорокин применительно к административно-процессуальному правоотноше нию справедливо подчеркивал, что такое правоотношение «не может суще ствовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта»9. Можно предпо ложить, что правовые состояния это не правоотношения общего типа, а юри дические факты, возникающие в результате реализации норм права вне пра воотношений и в ряде случаев являющиеся обязательными предпосылками возникновения правоотношений. Мы отдам себе отчт в том, что существу Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства: монография / Н.В. Бутусова;

Воронеж. гос. ун-т. – М.: Изд-во Моск. гос. ун-та;

Воронеж: Изд-во Воро неж. гос. ун-та, 2006. С. 73.

Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Изд. Ленинградского уни верситета. 1968. С. 3.

ют и несколько иные теоретические позиции на сей счт. Например, С.А.

Зинченко в противовес позиции Ю.К. Толстого отрицает возможность сов мещения в "одном лице" и общего правоотношения и юридического факта, имеющего значение для конкретного правоотношения10. В этой части с тео ретической позицией С.А. Зинченко можно согласиться. Для взвешенного подхода к обсуждаемой проблеме представляется необходимым сопоставить различные формы правового опосредования государственно-управленческой действительности. Это такие общепризнанные формы как правовое воздей ствие и правовое регулирование. Первая форма предполагает статическое, общерегламентационное, информационное влияние государства на управ ленческие общественные отношения в целях моделирования и установления общего правового режима и правового статуса субъектов, осуществляемое помимо и вне возникновения правоотношений. Другими словами то, что не которые учные именуют общими правоотношения (правоотношения общего типа) есть результат правового воздействия. Но правовое воздействие не предполагает правоотношений. Правовое же регулирование реализуется только в рамках правоотношений.

Характерной чертой правового регулиро вания является то, что оно выступает результатом активной деятельности государства и его органов. Правовое же состояние в виде общего правоотно шения не предполагает активной деятельности субъектов. Следовательно, теоретическая модель некоторых типов общего правоотношения не может рассматриваться обособленно от конкретного правоотношения. Интересно вспомнить по этому поводу мысль Фритца Вернера о том, что администра тивное право есть конкретизированное конституционное право11. Общее публичное правоотношение взятое в отдельности, вне системы конкретных правоотношений является лишь умозрительной конструкцией ещ и потому, что отсутствует механизм правовой защиты прав и обязанностей, вытекаю См. напр.: Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования / С.А. Зинченко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 62-64.

Werner F. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht // DVBI/ 1959. S. 527.

щих из так называемого общего правоотношения. К тому же, не любой юри дический факт вызывает правоотношение. Например, рождение лица, вызы вая состояние гражданства, ещ не предполагает конкретных прав и обязан ностей лица. Да, гражданство – это политико-правовая связь лица с государ ством, но правоотношение ли это? Считаем что это лишь элемент целого ря да как обычных, так и сложносоставных административных правоотноше ний, которые появятся при возникновении иных, нежели состояние граждан ства юридических фактов. В качестве примера можно рассмотреть поступле ние на государственную службу, где условием является наличие гражданства (за известным исключением, связанным с военной службой по контракту).

Таким образом, мы, не отрицая факт существования общих правоотноше ний, считаем, что среди публичных правоотношений могут выделяться такие их группы, среди которых общих нет. Как пример можно привести админи стративные правоотношения. Необходимо также заметить, что правоотноше ния основанием возникновения которых являются правовые условия, харак теризующиеся наличием потенциально возможных прав и обязанностей лица в сфере государственного управления. Нами предлагается выделение право вых состояний в качестве одной из разновидностей юридических фактов без придания им формы общих правоотношений.

Также следует заметить, что власть не может рассматриваться, как размы тое понятие и должна быть конкретизирована в лице органов и государ ственных должностных лиц. Наличие так называемых горизонтальных пуб личных правоотношений в системе самой власти также не может служить безоговорочному признанию предложенного в анализируемом выше иссле довании отечественных учных досоветского периода второго признака пуб личного правоотношения.

Нельзя согласиться с предложенным признаком, смыслом которого явля ется разграничение между юридическим отношениями и отношениями вла сти по признаку разделения функций субъекта и охранителя между двумя Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

различными органами. Во-первых, в условиях правового государства вряд ли можно вообще разделять властные и юридические отношения. Публичные правоотношения в той или иной степени всегда выступают отношениями властными. Вне зависимости от типа связи между властвующим и подвласт ным их отношения носят юридический характер, иначе власть нелегитимна.

На это, кстати, указывает и сам Н.М. Коркунов в четвртом признаке пуб личного правоотношения. Кроме того, функции субъекта права и охранителя права могут быть разделены не только между различными органами, но меж ду органом и организацией, наделнной государственно-властными полно мочиями, но не являющейся государственным органом. Речь может идти о государственных корпорациях, государственных и муниципальных учрежде ниях.

Сво видение признаков публичного правоотношения высказал И.А. Иль ин в книге «Теория права и государства»13. Во-первых, считал он, чтобы правоотношение было публичным, необходимо чтобы одному субъекту при надлежало полномочие на власть по отношению к другому, а другой имел бы обязанность подчиняться первому. По мнению И.А. Ильина «это означает, что публичное правоотношение есть правоотношение юридически не равных субъектов;

один является юридически независимым от другого (в пределах этого правоотношения!) и притом авторитетным для него;

другой, напротив, обязан "признавать" авторитет первого, т. е. повиноваться ему, и постольку является подчиненным. Понятно, напр., что отношение каждого из нас к тому внешнему авторитету (к государственной власти, церковной власти), кото Следует учитывать общественно-политические условия и уровень развития правосо знания того периода, когда была издана эта работа (1915 год с переизданием в 1956 и годах) некоторые строки которой (например, о монархе полномочия которого хотя и определяются законами, но деятельность его общим законам не подлежит и по ним не об суждается) что называется «режут слух» современному читателю.

рый устанавливает правовые нормы, следит за их исполнением и применяет их, - является всегда публично-правовым»14.

Во-вторых, писал И.А. Ильин в каждом публичном правоотношении одна из сторон есть властвующий союз, и притом именно та сторона, которая име ет властное полномочие.

Наконец, по мнению И.А. Ильина, если же правовая норма предусматрива ет равные правоотношения между сторонами и устанавливает полномочие требовать, но не властвовать, то она должна быть признана частноправовою.

Безусловно, и в этой работе современный исследователь найдт ряд тре бующих дискуссионного комментария аспектов, связанных, прежде всего с теорией публичного договора15, где обе стороны наделены властными пол номочиями и не связаны отношениями власти и подчинения.

Итак, представляется, что при формулировании признаков публичного правоотношения исходным является определение сферы возникновения пуб личных правоотношений. Казалось бы, ответ напрашивается сам собой – это сфера публичных интересов. Однако, критерии разграничения публичной и частной сфер так долго обсуждавшиеся в юридической литературе вызывают ряд вопросов, требующих ответа отнюдь не в русле классической традиции, рожднной в специфических условиях Римского государства, а в русле реа лий постиндустриальной цивилизации.

Казалось бы, классический римский принцип деления права на публичное и частное, проистекающий из ст.1 Титула I Книги первой Дигестов или пан дектов Юстиниана должен повлечь деление всех типов правоотношений на публичные и частные. Причем, в отечественном праве от этого напрямую за висят процессуальные особенности разрешения соответствующих споров в судах. В случаях, когда правоотношения в «чистом виде» не являются пуб личными, предлагается исковой способ защиты права. В частности, об этом Ильин И.А. Теория права и государства. М.: Зерцало, 2003. СПС «Гаранат»

См. напр.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и прак тика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. – 352 с.

речь идет в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, хотя не вполне ясно, спор о каком праве имеет ввиду законодатель. Очевидно, что о праве гражданском, а не публич ном, хотя и здесь требуются уточнения. Например, если лицо требует не только признать решение налогового органа недействительным, но и вернуть соответствующую сумму из бюджета, то подается исковое заявление, рас сматриваемое не по правилам административного, а по правилам граждан ского (искового) судопроизводства.

Впрочем, некоторые авторы полагают, «что деление права на частное и публичное в российской правовой системе носит во многом не практический, а именно доктринальный характер… и отражает сложившиеся представления о соотношении власти и подвластных, государства и общества, об иерархии общественной структуры»16.

Тем не менее, современная правовая наука снова и снова обращается как к вопросу о дихотомии права (или е отрицании) и критериях такого деления.

Из относительно недавних работ посвящнных этому вопросу хотелось бы выделить монографию С.В. Дорохина «Деление права на публичное и част ное: конституционно-правовой аспект», в которой автор, анализирует сло жившиеся концепции деления права на публичное и частное и приходит к ценной мысли о том, что «необходимо допустить возможность не отрицания каждой теории в отдельности, поскольку это не даст нам конструктивного решения поставленной проблемы, а, наоборот, синтеза теорий, исходя из их исключительных черт»17.

С.В. Дорохин в своей работе приводит такие теории разделения права на публичное и частное как: 1) материальные теории (теория интересов, теория деления на основании деления регулируемых отношений на имущественные и неимущественные);

2) формальные теории (теория инициативы защиты, Овод А.В. Принцип законности в публичном праве. Автореф. дисс. канд. юрид. наук.

Казань, 2005. С. 21.

Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект.

М.: Волтерс Клувер. 2008. С. 41.

теория различия положения субъекта в правоотношении, теория разделения права по характеру обязательности предписаний).

Немецкими учными выделяются три теории разграничения публичного и частного права. Первая – это традиционная теория интересов. Вторая «осно вана на широко известном в российском праве методе регулирования, т.е. на разграничении отношений равных субъектов и субъектов подчиннных друг другу»18. Третья теория, базируясь на критерии управомоченности, определя ет, что к публичному праву относятся те предписания, которые управомачи вают действовать государство или иного носителя публичной власти19. Если придерживаться мнения о первой из названных теорий как о дани традиции, то, что остатся?

Контрпродуктивно трактовать публично-правовую сферу как исключи тельно как сферу взаимоотношений подчиннных друг другу субъектов.

Следовательно, остатся «субъектная» теория, не лишнная внутренних про тиворечий, связанных с тем, что носитель публичной власти может быть наделн частноправовыми полномочиями. Мы считаем, что публичное пра во может существовать автономно, «не нуждаясь» в частном праве, а вот частное право не может жить без вмешательства публичного. В этой связи сторонники современной западной правовой традиции, как, как это не пока жется странным нынешним отечественным либералам от науки, хорошо помнят высказывание В.И. Ленина, сделанное в 1921 году о советской эко номике и вс более приложимое к экономике других стран: «Для нас вс, что относится к экономике, является предметом публичного, а не частного пра ва»20. По сути, признатся кризис западной традиции права, без ссылок на которую не пишется ни одна отечественная более или менее серьзная работа по праву.

Жалинский А., Ррихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 125.

Peine F. J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4 Aufl. – Heidelberg: C.F. Mller, 1998. S. 26.

Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М.: Изд-во МГУ: Изда тельская группа ИНФРА-М – НОРМА. 1998. С. 49.

Несмотря на то, что ряд авторов, например Г.В. Мальцев, Ю.А. Тихоми ров обращают внимание на то, что разделяется не само право, а его изучение, выделение публичных правоотношений – объективная реальность действу ющего законодательства. Как наиболее яркие приведм примеры подраздела III ГПК РФ и раздела III АПК РФ. Бюджетный кодекс РФ21 называет публич но-правовые обязательства как элемент соответствующего бюджетного пра воотношения.

Сфера публичных общественных отношений многогранна, но е отличи тельной чертой следует считать достижение общесоциальных целей. В силу того, что государство не может (по крайней мере, с точки зрения «этатист ской концепции государства») отвернуться от вмешательства в сферу, где превалируют интересы личные (как имущественные, так и личные неимуще ственные) и степень этого вмешательства варьируется в зависимости от кон кретных общественно-исторических условий можно выделить некую сферу общественных отношений, где частное не может существовать без публично го (но не наоборот).

Выделение только предметной сферы возникновения общественных отно шений, которые под воздействием правовой нормы трансформируются в правоотношения не дат определяющего ответа на вопрос о признаках пуб личных правоотношений в силу того что, существуют общественные отно шения комплексного характера, в которых невозможно со всей очевидностью определить приоритет публичного или комплексного начал. Означает ли это бесплодность дискуссии о соотношении публичного и частного правоотно шения?

Представляется, что комплексные общественные отношения как раз и есть тот «водораздел», от которого можно оттолкнуться дифференцируя публич ную и частные сферы. Можно ли предложить что-то новое, кроме теории ин тереса в механизме такой дифференциации? Методологический выход на наш взгляд лежит не только в применении комплексного критерия разграни Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

чения публичной и частной сфер, но и в «тройственности», а не двойственно сти разделения права и соответственно правоотношений на публичные, ком плексные (публично-частные и частно-публичные) и частные.

Теперь стоит перейти к критериям, которые мы предлагаем в этой связи для выделения именно публичных правоотношений. Оговоримся, что будет применн комплекс критериев различных теорий деления права на частное и публичное.

Прежде всего – это традиционный критерий интереса. Человек отече ственной ментальности, наконец, осознает, что не он существует для госу дарства, а государство для него. Но не всегда интересы меньшинства будут учитываться большинством. Следовательно, всегда будет противопоставле ние индивидуального общественному. Хуже, когда общественным интересом прикрываются индивидуальные или групповые имущественные интересы. На протяжении десятков (если не сотен) лет между государством и обществом сложились отношения, в которых государственные интересы ставились во главу угла. Безусловный приоритет публичного над частным насаждался в общественном сознании, что не могло не сказаться на правовой политике государства. Такого рода дисбаланс прочно укоренился в качестве условия профессиональной деформации большинства работников юрисдикционных органов. Отсутствие в большинстве случаев диспозитивности у сторон пуб личных правоотношений отнюдь не означает, что государство и личность должны быть поставлены в условия равного правового режима, так как это не реально. Государство, как выразитель общественных интересов, в любом случае выражает, хотим мы того или нет, групповые интересы, которые не всегда совпадают с интересами отдельной личности. Однако, демократиче ский политический режим, являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть цивилизованных государств, предпола гает учт воли не только демократического большинства, но и меньшинства.

Более того, имеет смысл учт специфических интересов и отдельной лично сти, если конечно они не противоречат общеправовым и морально нравственным дозволениям данного общества.

Значительный интерес представляет и теория социального интереса Р.

Паунда, который рассматривает суды «как институты, обладающие функцией социального контроля – сбалансирования конфликтующих социальных инте ресов, их урегулирования путм компромисса или выбора между этими инте ресами»22.

А.А. Дмин считает, что «публичный характер каких-либо правовых от ношений определяется в конечном счте степенью связанности данного пра воотношения общественным разделением труда и регулируемым правом ин тересами государственно организованного общества»23. Главное, что не только доктрина, но и легальный толкователь, Конституционный Суд РФ идт по пути выделения общественных интересов. В определении от 5 декаб ря 2003 года № 419-о «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Новго родской областной Думы о проверке конституционности подпункта 13 пунк та 2 и подпункта 1 пункта 3 статьи 5 Закона Российской Федерации «О госу дарственной пошлине» Конституционный Суд Российской Федерации под твердил освобождение от уплаты государственной пошлины при обращении в суд органов местного самоуправления в защиту государственных и обще ственных интересов24.

Вместе с тем, не следует отождествлять публичный интерес с получившим широкое распространение термином «законный интерес». А.В. Малько под законным интересом понимает отражнное в объективном праве либо выте кающее из его общего смысла и в определнной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлени ях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некото Егоров С.А. Политическая юриспруденция в США. М.: Наука, 1989. С. 95-96.

Дмин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.:

Зерцало-М, 2002. С. 11.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 3.

рых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удо влетворения своих потребностей, не противоречащих общественным25. Автор отмечает, что «зачастую законные интересы могут быть тесно связаны с принципом целесообразности в правоприменительной деятельности, требо вание которого заключается в том, что в рамках нормы представляется воз можность выбрать наиболее эффективное решение, максимально полно и правильно отражающее идеи права, смысл закона, цели правового регулиро вания, обстоятельства конкретного дела»26.

Данное замечание важно в связи с тем, что законный интерес, состоит не только в стремлении субъекта реали зовать субъективный публичный27 интерес, но и в стремлении реализовать общественный интерес, отражающий потребности государственно управленческой деятельности, а не лично субъекта. Хотя некоторые авторы, анализируя отдельные категории законного интереса, трактуют их исключи тельно с точки зрения интересов одной из сторон правоотношения. С.А. Яд рихинский, анализируя понятие законного интереса налогоплательщика, предлагает понимать под ним правовое дозволение реализации стремлений налогоплательщика пользоваться благом в сфере налоговых отношений в це лях, не противоречащих закону28. Однако, на наш взгляд, именно расшири тельное толкование законного интереса, выводящее его за рамки личности или организационно обособленных субъектов публичных правоотношений позволяет более полно отразить специфику современных общественных от ношений в публичной сфере, учитывая наличие законных интересов органов, наделнных государственно-властными полномочиями, которые им прихо Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 139.

Малько А.В. Там же. С. 153.

Подробнее о публичном интересе см.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 19 – 25.

См.: Ядрихинский С.А. Защита прав и законных интересов налогоплательщиков - юри дических лиц (финансово-правовой аспект). Автоореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.

С. 5.

дится реализовать в рамках как вертикальной, так и горизонтальной диффе ренциации власти в Российской Федерации. Раз государственные органы за щищают законный интерес налогоплательщика, что анализируется в цитиру емой работе, то, следовательно, казалось бы индивидуальный интерес пусть и в публичной сфере приобретает черты общественного интереса.

Второй значимый, на наш, взгляд критерий выделения публично-правовых отношений – это критерий субъектный критерий, включающий в себя харак теристику обязательного субъекта правовых предписаний, дозволений и за претов, а также связи между субъектами правоотношения.

Характеристика данного критерия предполагает наличие так называемого обязательного субъекта. Обязательным субъектом является организация или лицо, наделнные определнным типом властных полномочий. Не любые властные полномочия характеризуют обязательный субъект публичных пра воотношений. Безоговорочно можно вести речь о государственно-властных полномочиях различных типов. Так же уверенно можно говорить и о полно мочиях по решению вопросов местного значения (муниципальных). В част ности, Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местно го самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в ин тересах местного населения29.

Сложнее обстоит дело с оценкой корпоративных полномочий. Можно ли называть их выражением публичной власти – вот один из принципиальных вопросов. Так, например, с появлением государственных корпораций новое значение приобретает термин «корпоративное управление», который уже нельзя сводить лишь к внутриорганизационному управлению коммерческими и некоммерческими организациями, не выполняющими государственно властных функций. Если иметь ввиду, что госкорпорация является, пусть и с определнными исключениями в законодательном регулировании, неком Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

мерческой организацией, то следует ввести в научный оборот термин «госу дарственно-корпоративное управление», рассматривая его одновременно и как элемент государственного и как элемент корпоративного управления.

Кстати, в связи с этим встат вопрос о подведомственности дел по оспарива нию актов государственных корпораций, наделнных функциями государ ственного управления. Другими словами, если государство наделяет корпо ративное образование государственно-властными полномочиями, то они рас сматриваются в ряду обязательных субъектов публичных правоотношений.

Следующей проблемой, требующей обсуждения в связи с анализом обяза тельных субъектов публичных правоотношений, является проблема призна ния государства, субъектов федерации, муниципальных образований в каче стве субъектов публичных правоотношений.

Проблемным на наш взгляд остатся вопрос о включении в качестве субъ екта публичных правоотношений государства и муниципальных образова ний. Вопрос о государстве и государственных образованиях как субъекте со ответствующих отраслевых правоотношений не дискутируется разве что в науке конституционного права. В работах по теории финансового права по стоянно указывается на государственные образования как субъекты налого вых правоотношений. Говорится, что «государство, как обязательный субъ ект налоговых правоотношений, опосредует сво участие в данных правоот ношениях через осуществление полномочий специальными государственны ми органами»30. Справедливо, кстати, указывается, что «тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации (е субъектов), не является одновременно деликтоспособным»31. А вот примене ние подобных теоретических положений к административным правоотноше ниям требует своего уточнения. Государство в целом представляет собой по литико-юридическую умозрительную конструкцию, находящую сво выра жение лишь в действиях или бездействиях вполне конкретных государствен Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С. 87.

Карасва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113.

ных органов и лиц, заключающих в себе часть компетенции государства или его составных частей. Применительно к административным правоотношени ям вполне типичной является ситуация когда один орган (казначейство) от вечает за действия другого (например, милиции) по решению третьего (например, суда). Причм, все указанные субъекты действуют от лица госу дарства или по его поручению. Нельзя рассматривать споры по обжалованию конституционности законодательных актов как споры с участием государ ства потому, что законодательные органы носят представительный характер и действуют от лица народа, а не от лица государства, то есть воплощают в себе часть народного суверенитета. На это указывает и состав участников при рассмотрении подобных споров в Конституционном Суде РФ: это пред ставители Государственной Думы Федерального Собрания, Совета Федера ции, Президента РФ, а также заинтересованных федеральных органов испол нительной власти, таких как, например, налоговые органы32.

Следует признать, что государство и муниципальные образования – это не типичные субъекты публичных правоотношений. Реально и государство и муниципальное образование может вступить в публичные правоотношения, если это будет выражено в воле и поведении людей или организаций наде лнных государственно-властными полномочиями. Социальное управление, частью которого является государственное управление предполагает в каче стве одной из особенностей существование коллективов людей в качестве субъекта. Можно ли рассматривать государство в целом, субъект Российской Федерации и муниципальное образование в качестве организованного кол лектива людей? В этой связи возникает вопрос о легальном понимании госу дарства в целом, субъекта РФ и муниципального образования. Действующее законодательство дат ответ лишь на вопрос о легальном понимании муни См. напр.: По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д.

Егорова и Н.В. Чуева: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3214.

ципального образования, определяя его в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации»33.

Казалось бы, нет ничего проще, чем заявить о том, что от лица государ ства в публичных правоотношениях выступают соответствующие органы и должностные лица. Как пишет О.В. Михайленко «В действиях (бездействии) должностного лица реализуются право- и дееспособность самого государ ства. И данный тезис вряд ли кто оспорит»34. Однако, позволим напомнить, что существует разная право- и дееспособность в публично-правовой сфере.

Если говорить о сфере государственного управления, то тот же О.В. Михай ленко в недопустимом для научной дискуссии стиле говоря о том, что « … ни Б.Т. Безлепкин, ни Л.В. Бойцова (отдельные положения работ которых он критикует – авт..) не являются цивилистами, а потому, очевидно, плохо ори ентируются в современном состоянии и достижениях цивилистики»35, сам не понимает специфики современного государственного управления говоря о том, что « … эти отношения (имеются ввиду отношения по возмещению вре да, причиннного осуществлением публичной власти – авт.) строятся по вер тикали и носят императивный характер власти-подчинения, как и все осталь ные публично-правовые отношения»36. Современное состояние сферы пуб личных правоотношений как раз предполагает возможное равенство субъек тов с государственно-властными полномочиями, например, в сфере админи стративных договоров. Если признать административную дееспособность государства в целом административных правоотношениях, то тогда возника ет множественность субъекта государственного управления – это одновре Российская газета. 2003. 8 октября.

Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиннный осуществлени ем публичной власти: теоретические аспекты и проблемы е реализации на практике / О.В. Михайленко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 87.

Михайленко О.В. Указ. соч. С. 78-79.

Там же. С. 104.

менно и государство, и органы государства, и должностные лица. В данном случае не следует распространять любые публично-правовые теории о госу дарстве, прежде всего, конституционно-правовые, на сферу комплексных ад министративных правоотношений. Если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотноше ний, то применительно к государственному управлению происходит конкре тизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделнных государственно властными управленческими полномочиями. Похоже, то подобной позиции придерживаются и другие авторы. Так, В. Иванов пишет: «…определнно можно утверждать, что у конституционно-правовых договоров всегда есть два уровня субъектов вне зависимости от того, что указано в их заголовках, безотносительно от чьего имени они заключены. Так, договор между федера цией и е субъектом есть одновременно договор между органами государ ственной власти федерации и е субъектов, а договор между региональным правительством и муниципальной администрацией – договор между регио ном и муниципалитетом»37.

Кроме того, сочетание материально-правовой и процессуальной составля ющей в публичных правоотношениях заставляют так или иначе обращаться к кругу участников процессуальных отношений, закреплнному в законода тельстве. Ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ, ни в КоАП РФ, ни в законодательстве и подзаконных актах, регламентирующих внесудебные административные процедуры государство, субъект РФ, муниципальное образование не упоми нается.

Отдельно следует оговорить статус лиц, выполняющих публичные обязан ности. Означает ли это наличие у них публичных правомочий? Небезызвест на теория единства прав и обязанностей государственного органа. Можно ли эту теорию распространить и на негосударственных субъектов публичного права? Например, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ в статье 92 говорит о выполнении лоцманом обя Иванов В. Указ. соч. С. 67-68.

занностей публично-правового характера38. Если исходить из понятия содер жания правоотношения как единства субъективных прав и и обязанностей, то в данном примере выполнение публично-правовых обязанностей не может происходить в отрыве от наделения лоцмана публичными правомочиями.

Однако, коррелят прав и обязанностей не столь однозначно трактуется в тео рии права. Американский юрист Хофельд выделяет четыре пары соотноше ния «прав-обязанностей»: право-обязанность, свобода-бесправие, власть ответственность, иммунитет-ограничение39. В этой связи встат вопрос о том, следует ли разграничивать публичные полномочия и публичные властные полномочия. Ответ на этот вопрос лежит в определении самого понятия «публичная власть». Юридически данное понятие не закреплено, как и не за креплено понятие «власть». Делаются попытки дать такое определение40.

Квинтэссенцией современных представлений о власти в контексте данного исследования следует считать вывод о том, что власть делится на публичную (государственную, муниципальную, политическую41) и частную42. Вряд ли можно согласиться с тем, что политическая власть отделяется по крайней ме ре от государственной, да и, пожалуй, от муниципальной. В.П. Гармоза, при ходит к выводу о том, что «политическая власть – это юридическим образом представленная как государственным или муниципальным, так и иным пуб личным субъектам, возможность правовыми способами предопределять со Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.

См.: Ллойд Д. Идея права / Перевод с английского М.А. Юмашева, Ю.М. Юмашев. М.:

Книгодел, 2004. С. 360.

См. напр.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 2003. С. 300.;

Гармоза П.В. Власть как категория юридической науки // Государство и право. 2008. № 5. С. 85.

Интересный анализ понятия «публичная власть» см.: Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. С. 68.

См.: Гармоза П.В. Проблемы теоретико-правового определения власти // Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки: сб. мат. междунар. научно практической конференции / ред. Н.В. Сычева – Шадринск: Изд-во ОГУП «Шадринский Дом Печати», 2008. С. 49-51.

циальное поведение людей для удовлетворения общественно значимых инте ресов»43. Правда, тот же В.П. Гармоза как нам кажется нелогичен, подразде ляя в цитируемой выше работе политическую власть на публичную и непуб личную. Противопоставляя такое определение понятию «частная власть» мы приходим к выводу о том, что политическую власть возможно рассматривать как синоним публичной власти. Выделение политической непубличной вла сти сродни теории заговора (или «мирового закулисья»). Да, действительно, политическая власть ассоциируется не только с государственной или муни ципальной, но и с негосударственными или муниципальными публичными субъектами. Как именовать такую власть - не предмет настоящей работы, хо тя мы считаем, что какой–либо обобщающий термин здесь неуместен, так как выраженная в негосударственных формах публичная власть очень разно родна (партийная, религиозная, в определнной степени экономическая). До статочно близко к исчерпывающей характеристике публичной власти подо шел В.Е. Чиркин, связывая е не только с государственной или муниципаль ной, но и с суверенной властью народа и территориального публичного кол лектива44.

Публичные правоотношения всегда формальны, следовательно, любые не формальные возможности влияния на общественные публичные отношения должны быть исключены из сферы исследования. Публичная власть должна выражать интересы заранее не определенного круга членов общества, следо вательно, наделение негосударственных (или немуниципальных) субъектов публичными правомочиями должно осуществляться в интересах заранее не определнного круга субъектов. Могут ли рассматриваться полномочия ор Гармоза П.В. Юридико-философское определение власти – одна из актуальнейших про блем правовой теории // Актуальные проблемы российского права: Матер. общерос. науч. практич. конф. / Под ред. В.П. Камышанского, Л.П. Рассказова и др. Краснодар: ИНЭП, 2008. С. 70.

См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 3-13.

гана общественного объединения в качестве публичных? Если это традици онное религиозное объединение типа Русской Православной Церкви? А если это общество любителей животных? Да, если это политическая партия пар ламентского типа. Например, если политическая партия реализует сво право представить Президенту РФ кандидатуры для замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, то она реализует публичные, а не свои узкопартийные полномочия. Аналогично обстоит ситуация, когда политиче ская партия является единственной правящей и партийные акты приравни ваются к государственным. Справедливости ради заметим, что в доктрине такого рода стран нет деления на публичное и частное, как нет его и в рели гиозных правовых системах.

Другими словами, если речь идт не о государственных или муниципаль ных полномочиях присущих субъекту или делегированных ему (курсив наш – авт.), пусть это и полномочия публичного характера, говорить о них как о публично-правовых в «чистом виде» вряд ли обоснованно. Скорее всего, та кого рода полномочия носят комплексный публично-частный характер. При чм, в зависимости от типа носителя такой власти баланс публичных и част ных полномочий может варьироваться. К тому же следует иметь ввиду, что интерес общественных объединений все же групповой, а не общественный.

Таким образом, остатся вопрос о том, достаточно ли критерия интереса и критерия субъектного состава для разграничения публичной и частной сфер, которые регулируются нормами права? Очевидно, что данных критериев не хватает для внутрисистемной характеристики публичных правоотношений, дифференцированных в отечественной правовой традиции ещ и по отрасле вому признаку. Некоторые авторы считают несочетаемыми критерии отрас левого деления права и критерии деления права на публичное и частное45.

Собственно проблема эта не нова и обусловлена возникновением концепции комплексных отраслей права на базе межотраслевого законодательства.

Представляется вполне правильным суждение, высказанное в сво время См. напр.: Дорохин С.В. Указ. соч. С. 45.

И.С. Гуревичем о том, что «совокупность правовых норм обладает предмет ным единством, достаточным для выделения е в качестве отрасли права (ос новной или комплексной), лишь в том случае, если оно (предметное един ство) настолько качественно специфично, что объективно отличается от смежной группы общественных отношений и не может быть включено в дру гую аналогичную группу»46. Как в этой связи позиционировать земельные, экологические и тому подобные правоотношения? Можно ли говорить о кон ституционных правоотношениях лишь как о публичных? В рамках данного исследования мы пришли к мысли о том, что не следует пытаться втиснуть все существующие общественные отношения в «прокрустово ложе» сугубо публичного или частного права. Предлагаемая нами тройственность деления права вполне соотносится с современными представлениями об отраслевом делении права. Невозможно отрицать тот факт, что имеются общественные отношения, где частное неразрывно связано с публичным, не может без него существовать: например, сфера инвестиционного налогового кредитования, сфера оказания публичных услуг. Предметная область правового регулиро вания является дополнительным критерием разграничения публичных, част ных и комплексных правоотношений в случае, если критериев интереса и субъектного состава недостаточно. Отказываться от такого критерия, под твердившего сво право на существование всем опытом советской юридиче ской науки было бы контрпродуктивно. Дополнительный характер этого кри терия обусловлен тем, что современное право и теория права находится в по стоянном развитии и ставку можно делать лишь на те предметные области, которые исторически доказали сво право на существование47.

Гуревич И.С. Очерки советского банковского права. Л.: Изд. Ленинградского универси тета. 1959. С. 21.

В этой связи достаточно вспомнить историю колхозного права, о котором уже мало кто помнит, хотя колхозы как организационно-правовая форма сельскохозяйственных коопе ративов существуют.

Наконец, следует помнить и о таком признаке публичных правоотношений как предмет. Предмет имеет определнную форму выражения. Для публич ных правоотношений это могут быть различные действия и бездействия в том числе в форме актов. Должно ли связывать акты только с юридическими фактами или можно говорить о том, что формой выражения публичных пра воотношений служат публичные акты, в том числе и публичные договоры?

Действующее процессуальное законодательство связывает неисковые (читай – не вытекающие из частных правоотношений) способы судебной защиты именно с формой юридически властного действия или бездействия, говоря об актах, решениях, действиях и бездействиях. Такого рода действия или без действия принято определять через категорию форм или методов осуществ ления государственной власти и местного самоуправления. Причм, речь может идти как о правовых, так и об организационных формах управления в широком смысле, которые в своей совокупности обычно трактуются как ор ганизационно-правовые:

а) издание нормативных актов государственных или муниципальных орга нов;

б) издание индивидуальных (ненормативных) актов;

в) заключение публичных нормативных договоров;

г) проведение непосредственных организационных мероприятий;

д) осуществление материально–технических операций.

Конечно же, отдельного внимания заслуживают правовые акты государ ственных и муниципальных органов48. На наш взгляд, под правовыми актами следует понимать юридически властные действия организаций и лиц, наде лнных государственными полномочиями, направленными на установление, изменение и прекращение публичных или комплексных правоотношений или См. напр: Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М., 1956;

Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридиче ской природе) М.: Изд-во МГУ. 1975.;

Кудрякова О.В. Правовые акты органов местного самоуправления. Краснодар: Изд-во КГАУ, 2002.

на установление общеобязательных правил поведения. Не все авторы выде ляют исключительно властный характер правовых актов, относя к ним и дру гие волеизъявления, выступающие в качестве носителя содержательных эле ментов правовой системы49. В этой связи стоит сказать о позиции Конститу ционного суда РФ, который в Постановлении от 19 мая 1998 года № 15-п.

«По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» под твердил публично–правовые функции нотариусов и нотариальных палат, следовательно, нотариальные действия могут рассматриваться как государ ственно-властные волеизъявления50. Следует, однако, иметь ввиду, что акт нотариуса не всегда есть форма выражения публичных правоотношений, следовательно, при определении природы такого рода отношений следует исходить из основных критериев разграничения правоотношений.

Не вызывает сомнения публично–правовой характер актов органов мест ного самоуправления51.

В.А. Юсупов указывает на такую категорию, как правовые акты органов исполнительной власти, представляющие собой, по его мнению, волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организу ющей исполнительно – распорядительной деятельности и направленные на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений52. Соглашаясь в целом с таким определением, заметим, что для предмета данного исследования имеют значение не только правовые ак См. например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 192 - 199.

См.: Российская газета. 1998. 28 мая.

См. напр: Курдюк П.М., Лесных А.В., Прудников В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. Краснодар: Изд-во КГАУ, 2000.

См.: Юсупов В.А. Научная организации исполнительной власти. С. 49.

ты исполнительной власти, но и правовые акты управления вообще53. И те и другие можно разделить на нормативные и правоприменительные. Норма тивные акты, как подчркивает Р.Ф. Васильев, служат регулированию одно типных явлений, в большинстве случаев рассчитаны на неоднократное при менение и не указывают заранее определнного субъекта отношений, на ре гулирование которого они направлены54. Исходя из подобной теоретической позиции Верховный Суд РФ в п. 12. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»55 разъяснил судам, что под нормативным правовым актом следует понимать изданный в установленном порядке акт управомо ченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправле ния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила по ведения), обязательные для неопределнного круга лиц, рассчитанные на не однократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Как ви дим, Верховный Суд не отнс к нормативным некоторые нормативные акты, издаваемые органами, наделнными государственно-властными полномочи ями: Центральным Банком РФ, избирательными комиссиями, Прокуратурой РФ. Это отражает не ограниченное видение Верховным Судом понятия нор мативного правового акта, а его привязка к содержанию ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей ограничение по перечню обжалуемых в порядке произ водства по делам, вытекающим из публичных правоотношений актов. На наш взгляд, позиция законодателя в этой части нуждается в корректировке:

Подробная характеристика актов управления дана: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972;

Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М.: Юрид. лит., 1974;

Васильев Р.Ф. Правовые акты мест ных Советов. Изд. МГУ., 1975;

Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государ ственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974.

См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970. С. 37.

См.: Российская газета. 2003. 25 января.

ст. 251 ГПК должна включать в себя не только обжалование актов органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, но и обжалование любых нормативных актов органов, наделнных государствен но-властными или муниципальными публичными полномочиями, если для их обжалования федеральным законом прямо не установлен иной порядок. В этой связи стоит иметь ввиду, что в юридической литературе сформировав шейся и устойчивой является позиция, согласно которой и Центральный Банк РФ и иные банки выполняют публично-правовые функции56. В силу комплексности банковского законодательства мы бы отнесли такого рода правоотношения к комплексным, причм деятельность Центрального Банка РФ имеет ярко выраженный публичный характер, а деятельность иных бан ков – частно-публичный.

Правоприменительные акты управления направлены на установление, из менение или прекращение конкретных правоотношений в сфере государ ственного или муниципального управления. Среди них некоторые авторы выделяют правовые акты административной юрисдикции (имея ввиду юрис дикцию в ее узком понимании), подчеркивая их особый характер57.

Безусловно, к актам управления относятся нормативные (иногда употреб ляется термин нормативный акт Президента РФ) и ненормативные указы Президента РФ, акты которого хотя формально и не являются актами испол нительной власти, но подлежат административно-судебному контролю на общих основаниях, хотя механизм такого контроля по мнению ряда авторов ещ недостаточно эффективен58. Как свидетельствует исследование В.О. Лу чина и А.В. Мазурова с 1993 по 2000 год даже Конституционный Суд РФ ни См. напр.: Черникова Е.В. Публичность в правовом регулировании банковской деятель ности // Государство и право. 2009. №6. С. 85-87.

См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 104 – 116.

См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 16, 107.

один Указ Президента РФ или его отдельные положения не признал некон ституционными59.

Помимо правовых актов – письменных документов, выделяется понятие правового акта как действия вообще - и это суждение основано на законе. Не случайно ч.2 ст.15 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»60 содержит положения о письменном подтверждении отданных устно распоряжений. Письменная форма акта хоть и не всегда возможна, со здат более благоприятные предпосылки для защиты прав лиц, нарушенных указанным актом.

Особо хотелось бы сказать о такой, сравнительно новой категории актов, как конституционные и административные договоры (имея ввиду,что эти термины употребляется и для обозначения источника права, как юридиче ский факт, как форма правоотношения)61. Предметом публичного правоот ношения может выступать как сам факт заключения договора (если субъект, наделнный государственно–властными полномочиями, вышел за пределы своей компетенции, не имея права заключать договор), так и содержательная часть договора или отдельные его положения (например, не соответствую щие закону или другому акту, обладающему большей юридической силой по См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Там же. С. 93.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

См.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. – 352 с.;

Алек сандров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений // Учные записки ВИЮН, 1976. Вып. 6.;

Дмин А.В. Нормативный договор как источник административного права. // Государство и право. 1998. №2. С. 15-21;

Коренев А.П., Абду рахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского пра ва. 1998. № 7. С. 83-91;

Манохин В. М. Хозяйственное обслуживание организаций и граж дан. М.: Юрид. лит. 1975. С. 147 – 153;

Мельгунов В.Д. Административные и иные догово ры, заключаемые между государством и хозяйствующими субъектами // Институты адми нистративного права России. М., 1999. С. 116 – 120;

Ямпольская Ц.А. О теории админи стративного договора // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 132-136.

сравнению с данным договором). Конституционный и административный до говор, неся в себе отпечаток как публичного, так и частного права, обладает, таким образом, комбинированным характером оснований признания его не действительным. Это: во-первых, характер состава и компетенции субъектов;

во–вторых, содержание положений конституционного или административно го договора и их соответствие закону;

в-третьих - характер исполнения сто ронами положений конституционного или административного договора. В последнем случае такой договор играет роль источника публичного права для его сторон и обжалованы могут быть как действия, так и бездействия, связанные с его реализацией. Но в любом случае, следует согласиться с мне нием В.А. Юсупова о том, что административный договор является сопут ствующим (но не всегда правоприменительным, как говорит автор) актом62.

Место бездействий в системе предмета публичного правоотношения обу словлено тем, что, как уже упоминалось, для государственных и муници пальных органов их права одновременно выступают и в качестве обязанно стей. Однако, если речь идт о диспозитивных нормах, здесь есть место ад министративному усмотрению. Например, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ должностное лицо, управомоченное наложить административное взыска ние, при малозначительности правонарушения может освободить лицо от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. И если в данном примере можно говорить о том, что лицо совершило хоть ка кое - то действие (устное замечание), то в случае с отсутствием реакции ор гана или лица, управомоченного рассматривать предложения, заявления или жалобы граждан на такое обращение речь идт о бездействии, так сказать, в «чистом виде». Принципиальным отличием формы выражения публичных правоотношений от частных следует считать их властность. Причм в пуб лично-правовых договорах эта властность носит диспозитивный характер:

См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С.

72.

равноправными являются властвующие субъекты. Наконец, правоотношение должно иметь зримую форму выражения.

Итак, проведнный анализ признаков публичного правоотношения приво дит нас к следующему его определению.

Публичное правоотношение – это урегулированное нормами права, кон кретное общественное отношение, с обязательным участием субъекта, наделнного государственно-властными, муниципальными или иными поли тическими полномочиями, выраженное в субъективных правах, свободах и обязанностях, отражающих общественный интерес.

Данное определение требует определнного комментария с точки зрения природы публичных правоотношений.

Значимость публичных правоотношений в том, что они выступают неотъ емлемым элементом механизма правового регулирования. Как оригинально заметил С.С.Алексеев «юридические нормы не могут не быть не заряженны ми правоотношениями, а те в свою очередь – заряженными актами реализа ции»63. Однако помимо актов реализации в теории выделяются ещ и так называемые правоприменительные отношения. Советская правовая теория относила к сложносоставным правоотношениям правоприменительные от ношения64. Уже позднее, в постсоветский период И.А. Галаган и А.В. Васи ленко возобновляя исследования теории правоприменительных отношений, указывали, что управленческая природа деятельности по разрешению инди видуально конкретных дел - «глубинная и определяющая основа правопри менения, отношений е опосредующих»65, чем на наш взгляд искусственно ограничивали сферу существования правоприменительных отношений за Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей / С.С. Алексеев. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Норма, 2009. С. 68.

См.: Дюрягин И.Я. Правоприменительные отношения как разновидность управленче ских отношений.// Советское государство и право. 1977. №7. С. 46-54. Он же. Право и управление. М., 1981. С. 95-110.

См.: Галаган И.А., Василенко А. В. К проблемам теории правоприменительных отноше ний // Государство и право. 1998. №3. С. 13.

счет исключения из не судебной деятельности, которая является управлен ческой лишь в рамках внутриаппаратной деятельности судов. Правоприме нительная деятельность рассматривалась как промежуточное звено между материальными и процессуальными правоотношениями и В.М. Горшен вым66. Встат вопрос о связи правоприменительных и публичных правоот ношений. Ясно, что это правоотношения различной правовой природы. По сути правоприменительное отношение и в своей материальной части может содержать как нормы публичного, так и частного права, а вот в процессуаль ной части о применении можно говорить лишь применительно к актам упол номоченных лиц публичной власти, хотя и с определнной небесспорной оговоркой. Оговорка эта касается правоотношений медиации. Первый вопрос – считать или не считать медиацию применением права, а второй допустима ли медиация в публично-правовой сфере. Вне зависимости от исхода такого рода дискуссии для целей настоящего исследования можно сделать вывод о том, что часть правоприменительных отношений носит исключительно пуб лично-правовой характер, но есть и правоприменительные отношения сме шанного типа, и видимо, с учтом вышеуказанной оговорки – исключительно частноправовые. Споры, вытекающие из публичных правоотношений сами по себе производные публичные правоотношения комплексного материаль но-процессуального (по составу норм) характера.

См.: Горшенв В.М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976.

С. 27. Теория юридического процесса. Харьков, 1985. С. 93.

§ 2. Место публичных правоотношений в системе правоотношений Говоря о сравнительном анализе публичных и иных типов правоотноше ний, на ум как совершенно естественное для современного юриста сравнение приходит соотношение типа «публичное - частное». Как пишет Г.В. Мальцев «частное право вернулось в Россию после семидесятилетнего отсутствия в абсолютно неузнаваемом виде. … Из нашего гражданского права, по боль шему счету, элиминированы общественные и государственные интересы, что само по себе является отступлением от классической цивилистики»67. Дей ствительно, цивилистические отношения не возможны без элементов пуб личности. Семейное и трудовое право – яркие тому примеры. Да и граждан ское право, признающее государство и муниципальные образования субъек тами гражданского права в 5 главе ГК РФ, нет нет да и «рождает» правоот ношения частно-публичного характера68. Другими словами, в рамках данного исследования интерес для нас представляют иные, нежели исключительно частные правоотношения. Это комплексные и межотраслевые правоотноше ния с элементами публичности. Кроме того, целесообразно рассмотреть пуб личные правоотношения и в иных системах ценностных измерений права. В этом смысле интересна точка зрения одного из теоретиков Евразийского гос ударства Н.Н. Алексеева, который предлагал понимать под правоотношени ем связь между правомочиями и обязанностями, наблюдаемые в жизни чело веческого общества, и выделял такие правоотношения как: 1. односторонние (положительные и отрицательные);

2. многосторонние (механические и орга Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: монография. – М.: Изд МЮИ при Минюсте России, 2005. С. 127.

См. напр.: Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной про дукции, пива и напитков, изготовленных на его основе, тонизирующих безалкогольных и слабоалкогольных напитков: Закон Краснодарского края № 1290-КЗ // Кубанские новости.

2007. 9 августа.

нические)69. Если соотнести теорию Н.Н. Алексеева с предлагаемым нами триединством права и, соответственно, правоотношений, то исходные клас сификационные принципы выглядят следующим образом. Публичные право отношения могут рассматриваться в качестве так называемых положитель ных односторонних (например, типа «управляющий - управляемый»), отри цательных односторонних (обязанность воздерживаться от противоправного поведения) и многосторонних органических (например, правоотношения в сфере реализации компетенции государственного органа). Единственно, чего Н.Н.Алексеев не отдавал публичному праву – это многосторонние правоот ношения, где права и обязанности сторон сочетаются механически, случайно (например, правоотношения собственности). Хотя мы и не разделяем в пол ной мере предложенную классификацию правоотношений, тем не менее, считаем крайне важным обратить внимание на правоотношения органическо го типа, где обязанности понимаются людьми в качестве естественного про должения субъективных прав. Со своей стороны мы считаем, что есть некие группы правоотношений где публичное и частное настолько органически связано, что не может быть механически оторвано друг от друга. Это и пра воотношения в сфере управления государственным и муниципальным иму ществом, и правоотношения в сфере инвестиционного налогового кредито вания, правоотношения в сфере оборота земель и целый ряд других.

В виде схемы соотношение публичных и иных типов правоотношений можно представить в виде схемы.

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М., «Аграф», 1998. С. 155-157.

Частные Публичные правоотно правоотношения шения Межотраслевые Комплексные пуб частно – лично-частные публичные Межотраслевые публично-частные Соотношение публичных правоотношений с комплексными публично частными определяется самой природой комплексного правоотношения.

Прежде всего, следует разделять межотраслевые и комплексные правоотно шения, а также иметь ввиду, что среди сугубо публичных правоотношений могут выделяться комплексные. Комплексные правоотношения предполага ют неразрывную связь своих составляющих, без которых правоотношение не существует как явление. Комплексность может выражаться в наличии неот рывной от материальной процессуальной составляющей. Например, если да вать определение комплексному административному правоотношению, то в авторской концепции оно представляется как урегулированное взаимосвя занными между собой административно-правовыми или административно правовыми и иными отраслевыми правовыми нормами материального и про цессуального права, а также административно-процессуальными нормами конкретное общественное отношение с обязательным участием лица, наде лнного государственно-властными управленческими полномочиями, участ ники которого имеют взаимные государственно-управленческие права и несут взаимные публичные государственно-управленческие обязанности.

Главное, что определяет комплексность – это взаимосвязанность норм. При чм, эта взаимосвязанность должна быть качественно неразрывной. Разрыв норм в комплексном правоотношении публично-частного типа умозрителен и не возможен практически. Например, как можно отделить компетенцию федерального агентства или иного уполномоченного федерального органа исполнительной власти по управлению государственным имуществом от правомочий собственника этого имущества. По большому счту полномочия собственника (частноправовой институт) входят в компетенцию государ ственного органа (публично-правовой институт). Встат вопрос о приоритет ности норм, чтобы определить к публично-частным или частно-публичным такие правоотношения относятся. Для решения этого вопроса следует обра титься к процедурно-процессуальной составляющей комплексных правоот ношений. Если вести речь о процессуальной составляющей, то она, как пра вило, всегда публична, ибо действующее законодательство и отечественная правовая доктрина не знает частных процессуальных норм за исключением весьма дискуссионного вопроса об альтернативном разрешении гражданско правовых споров70.

Мы считаем, что наличие публичного процессуального механизма реали зации норм комплексного материального права создат комплексное публич но-частное правоотношение. Наличие же частноправового процедурного (но не процессуального!) механизма реализации создат частно-публичные меж отраслевые правоотношения. Причм, межотраслевой характер правоотно шений определяется тем, что они могут быть разделены на несколько типов, хотя и связанных между собой, но вполне самостоятельных правоотношений.

Рассмотрим данный довод на конкретном примере заключения договора аренды земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федера ции. Заключению собственно договора аренды предшествует постановление См. напр.: Курочкин С.А. Государственные суды в третейском разбирательстве и меж дународном коммерческом арбитраже. М.: Волтерс Клувер, 2009.;

Скворцов А.Ю. Третей ское разбирательство предпринимательских споров в России: проблемы, тенденции, пер спективы. М.: Волтерс Клувер, 2008.

(иногда распоряжение) главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации о выделении соответствующего земельного участка с указанием сроков, на который договор аренды может быть заключн. Правоотношения, которые в связи с этим возникают - административные. Означает ли их нали чие безусловного возникновения неразрывно связанных с ними гражданских правоотношений? Нет. Заинтересованное лицо, если его не устроят конкрет ные условия заключения договора аренды может отказаться от подписания соответствующего договора, то есть, при наличии административных граж данские правоотношения не возникнут.

Закрепление в статье 72 Конституции РФ так называемых комплексных отраслей законодательства (экологического, земельного) отнюдь не означает, что имеют место соответствующие правоотношения. В данном случае умест но говорить не о комплексных правоотношениях, а о комплексе правоотно шений публичного и частного типа.

Рассмотрим соотношение различных типов публичных и иных отраслевых правоотношений, не носящих комплексного или межотраслевого характера.

Отечественные научные традиции предполагают начать с анализа соотношения конституционных и иных типов правоотношений. Являясь нормативной базой, фундаментом всей системы правовых отношений в госу дарстве, конституционно-правовые отношения окрашивают в «конституци онные тона» правовые отношения других отраслей права. И тогда предметом или объектом исследования современных научных проектов становятся кон ституционно-правовые аспекты, основы, принципы, особенности отраслевых публичных правоотношений. Так, Боровиков А.Ф. исследует теорию и прак тику конституционных гарантий обеспечения защиты прав и свобод россий ских граждан в сфере таможенных правоотношений71;

Бахрах Д.Н. - консти Боровиков А.Ф. Конституционные гарантии обеспечения защиты прав и свобод россий ских граждан в сфере таможенных правоотношений: Теория и практика: автореферат дис.

... кандидата юридических наук: Санкт-Петербург, 2004. 19 с. См. также: Шувалов Е.Н.

Конституционные основы интеграционных процессов Российской Федерации и стран туционные основы действия правовой нормы во времени72, Карпов Н.Н. – конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения обороны Россий ской Федерации и проблемы их совершенствования73, Туляй А.Н. – консти туционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации74, Ни колаева Л.А. – конституционные основы налоговых правоотношений75;

Ма монов В.В. – конституционные основы национальной безопасности России76;

Гревцова О.А. – конституционные принципы и правовое регулирование имущественных отношений государства и Русской православной церкви77 (в реферате автор указывает на то, что такие отношения имеют свою специфику именно с позиций конституционно-правового регулирования, несмотря на то, что на первый взгляд имеют ярко выраженный цивилистический характер).

Анализ российской научной литературы позволяет с уверенностью сказать:

авторы, изучающие в своих работах публично-правовые аспекты обществен ных отношений сознательно акцентируют внимание на их конституционной составляющей: и чем более публичный характер свойственен предмету или объекту исследования, тем ярче она будет выражена. Пример - работы Маза членов СНГ в таможенной сфере: автореферат дис.... кандидата юридических наук. М.

2001. - 24 с См.: Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени / Д.Н.

Бахрах // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 40-53.

См.: Карпов Н.Н. Конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения обороны Российской Федерации и проблемы их совершенствования. М. 2005 – 318 с.

Туляй А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федера ции: диссертация … кандидата юридических наук: Томск, 1999. 201 с.

Николаева Л.А. Конституционные основы налоговых правоотношений: автореферат дис.

... кандидата юридических наук. М. 2001. - 25 с. См. также: Шепенко Р.А. Налоговое пра во: конституционные нормы. М.: Пепеляев, Гольцблат и партнеры. 2006. – 299, [3] с.

Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов.

Изд-во Сарат. ун-та. 2002. – 210 с.

Гревцова О.А. Конституционные принципы и правовое регулирование имущественных отношений государства и Русской православной церкви. М.: Компания Спутник +. 2003. – 50 [1] с.

ева В.Д. «Понятие и конституционные принципы публичной собственно сти»78 и Гаджиева Г.А. «Конституционные принципы рыночной экономи ки»79, в которых цивилистические аспекты проблемы исследованы с позиций их конституционного обоснования. Предметом исследования в монографии Амирбекова К.И. являются конституционные аспекты публично-правовой ответственности органов местного самоуправления в РФ80.

Такая особенность конституционно-правовых отношений не является отличительным признаком сегодняшних правовых исследований – она обо значилась еще до принятия Конституции РФ 1993 года – т.е. до того времени, с которого можно вести речь об официальном обращении российской право вой науки к категории конституционно-правовых отношений как самостоя тельного вида публичных правоотношений и до того момента, когда Россия появилась на политической карте мира как самостоятельное государство:

предметом исследования в работе Уразаева Ш. З. и Юсупова Э.Ю. стали гос ударственно-правовые аспекты национальных отношений;

Манохин В.М. в 1983 году исследовал конституционные основы советского административ ного права.

Второй пример внутрисистемного взаимодействия – это уголовно исполнительные правоотношения.

Прежде всего, они связаны с однородными с ними административно правовыми отношениями.

В УИК РФ есть нормы, которые регулируют одновременно уголовно исполнительные и иные административно-правовые отношения. Например, нормы, предусмотренные в ст. 99 УИК РФ, регулируют, во-первых, отноше Мазаев В.Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федера ции: диссертация... доктора юридических наук. М. 2004. – 237 с.

См.: Дорошенко Е.Н. Конституционно-правовое регулирование экономических отноше ний диссертация... кандидата юридических наук. М. 2004. – 191 с.

Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в российской Федерации: конституционные аспекты: монография. М.: Спутник +. 2002. – 141 [1] с.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.