авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
-- [ Страница 1 ] --

В.Г.Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова,

Е.А. Збинякова, Д.В. Королев

Стратегии

комплексного развития регионов России

и повышение

эффективности

регионального менеджмента

Издательский дом

«Прогресс»

Москва

2008

2

ББК 65.050

УДК 33

С 14

Общая редакция – доктор экономических наук,

профессор В.Г.Садков Садков В.Г. и др.

С 14 Стратегии комплексного развития регионов России и повыше ние эффективности регионального менеджмента /В.Г. Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова, Д.В. Королев – М.:

ООО «Прогресс ИД», 2008. – 364 с.

ISBN 978-5-01-004812-9 Монография «Стратегии комплексного развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмен та» посвящена обоснованию стратегий развития регионов и му ниципальных образований России, обеспечению комплексной застройки и экономической оценки земель населенных пунктов, повышению эффективности местного самоуправления на всех уровнях, муниципального менеджмента, включая создание эф фективных организационных структур управления, обоснование методов выработки и реализации управленческих решений, мо тивацию подразделений и персонала в соответствии с конечны ми результатами по выполнению закрепленных за ними функ ций и полномочий, разработку интегрированных систем инфор матизации регионов и муниципалитетов.

Работа предназначена для руководителей регионов, горо дов и районов, преподавателей, слушателей и студентов специ альностей «Региональная экономика», «Региональный и муни ципальный менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом».

ББК 65. УДК © Садков В.Г., Кириенко В.Е.,. Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова Е.А., Королев Д.В, ISBN 978-5-01-004812-9 © ООО «Прогресс ИД», СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................ Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙ СРЕДЕ................................................... 1.1 Модернизация системы стратегического программирования развития регионов........................................................................................................................ 1.2 Методы мобилизации финансовых ресурсов для реализации стратегии развития региона и оценка их эффективности..................................... Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНФОРМАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СИСТЕМ.... 2.1 Эволюция и SWOT-анализ региональных информационно управленческих систем............................................................................................. 2.2 Перспективы развития и обеспечение эффективного функционирования многоцелевых информационно-управленческих систем в регионах России...................................................................................................... Глава 3. Стратегия развития муниципальных образований и территориальное общественное самоуправление................................................................................ 3.1 Система планирования и организационно–экономических механизмов комплексного развития и застройки города в условиях становления рынка земель........................................................................................ 3.2 Система управления комплексной застройкой города........................ 3.3 Методические рекомендации по оценке городских земель........





...... 3.4 Организация территориального общественного самоуправления... 3.5 Формирование центров единого заказа на коммунальные услуги... 3.6 Общие принципы формирования и функционирования центров социального мониторинга в регионах и муниципальных образованиях........... Глава 4. ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА........................ 4.1 Управленческое решение и его документирование........................... 4.1.1 Организационная система........................................................... 4.1.2 Взаимодействие организационных систем................................ 4.1.3 Аппарат управления..................................................................... 4.1.4 Функции управления................................................................... 4.1.5 Управленческое решение............................................................ 4.1.6 Лицо, принимающее решение. Руководитель........................... 4.1.7 Документ....................................................................................... 4.1.8 Традиционное деление документов управления...................... 4.1.9 Классификация документов по элементарным функциям управления........................................................................... 4.2 Построение дерева исполнительской деятельности.......................... 4.2.1 Алгоритм исследования............................................................... 4.2.2 Дерево исполнительской деятельности..................................... 4.3 Экспертное оценивание элементов дерева исполнительской деятельности............................................................................................................ 4.3.1 Процесс экспертного оценивания............................................... 4.3.2 Подготовка к экспертному оцениванию.................................... 4.3.3 Цели и задачи экспертизы........................................................... 4.3.4 Объекты и показатели экспертизы............................................. 4.3.5 Формирование группы экспертов............................................... 4.3.6 Выбор метода измерения оценок................................................ 4.3.7 Выбор вида опроса....................................................................... 4.3.8 Проведение экспертного опроса................................................. 4.3.9 Процедура экспертного оценивания.......................................... 4.3.10 Проверка состава элементов дерева исполнительской деятельности.......................................................................................... 4.3.11 Организации и группы экспертов, включенные в анализ числовых данных................................................................................... 4.3.12 Обработка результатов экспертизы.......................................... 4.4 Расчет оценки и вопросы внедрения метода оценки исполнительской деятельности.............................................................................. 4.4.1 Расчет абсолютной оценки исполнительской деятельности работника............................................................................................... Глава 5. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ И МОТИВАЦИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО КОНЕЧНЫМ РЕЗУЛЬТАТАМ. 5.1 Принципы проектирования эффективных организационных структур управления............................................................................................... 5.2 Система мотивации деятельности структурных подразделений и персонала по конечным результатам.................................................................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................. ЛИТЕРАТУРА............................................................................................... Приложение 1................................................................................................. Приложение 2................................................................................................. Приложение 3................................................................................................. ВВЕДЕНИЕ Стратегия развития России как целостной общественно экономической и экономической системы должна включать в себя обще национальную стратегию и систему стратегий развития регионов. При этом должно быть обеспечено системное единство развития страны и, од новременно, необходимая и достаточная самостоятельность регионов и муниципальных образований.





Известно, что жесткая централизация функций, власти и ресурсов на верхнем уровне в больших системах не повышает, а наоборот – ухуд шает эффективность функционирования и развития всей системы. Каж дый из регионов России, в этой связи, должен формировать стратегии сво его развития на перспективу в увязке с общенациональной стратегией. Та кие работы в России в настоящее время ведутся.

В то же время, следует отметить, что необходимая теоретико методическая база формирования стратегий регионов в целостном виде пока отсутствует, в связи с чем системность работ по формированию стра тегий явно недостаточна.

Такого рода ситуация в целом характерна и для уровня местного самоуправления.

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла дения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью»

(Конституция РФ Гл. 8 ст. 130). Федеральный закон «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от октября 2003 года предусматривает коренные преобразования территори альных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление.

Важное значение для муниципалитетов имеет поиск новых источни ков пополнения доходной части местных бюджетов для реализации ряда социальных программ, обеспечение эффективного взаимодействия орга нов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, включая рабо тающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Особого внимания заслуживают схемы финансирования, которые создаются под социальные проекты и не требуют дополнительных бюджетных расходов. За послед ние 10 лет разработаны и применены множество схем управления муни ципалитетами.

В работе представлены авторские разработки теоретико методических положений по стратегическому программированию ком плексного развития регионов и муниципальных образований.

В настоящее время, несмотря на наличие обновленной нормативно правовой базы по развитию и функционированию систем местного само управления остались нерешенными главные проблемы, связанные с отсут ствием системного разграничения функций и ресурсной базы государст венного управления и местного самоуправления, с обоснованием страте гий развития городов и районов на единой теоретико-методической и ор ганизационной базе. Необходимы, следовательно, конструктивные мето дические рекомендации по стратегическому программированию и опера тивной деятельности органов местного самоуправления.

Методические рекомендации содержат ряд разработок, оптимизи рующих систему социально-экономического развития городов, включаю щих схемы их комплексной застройки, методику оценки городских зе мель, организации территориального общественного самоуправления, формирования центров единого заказа на коммунальные услуги.

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙ СРЕДЕ 1.1 Модернизация системы стратегического программирования развития регионов Важнейшим направлением укрепления государственности в Рос сийской Федерации является обеспечение как целостности государства, так и относительной самостоятельности субъектов федерации, органов местного самоуправления.

Безусловно, регионализация общественной жизни во всех сферах не должна приводить к национально-территориальному или губернскому се паратизму. Как жесткая унитарность, так и, наоборот, региональный сепа ратизм, в конечном счете, не позволяют обеспечивать целенаправленное и эффективное социально-экономическое развитие страны в интересах ос новной массы населения. В этой связи, поиск решений, обеспечивающих оптимальное сочетание централизации государства и необходимой само стоятельности субъектов федерации, является в настоящее время крайне актуальной задачей. Стратегическая перспектива развития России в XXI веке в огромной степени определяется правильностью решения именно задачи оптимального федерализма.

Теорией управления иерархическими многоуровневыми системами установлено, что, в конечном счете, жесткая централизация ресурсов и властных полномочий приводит не к повышению эффективности деятель ности системы, а наоборот, к ухудшению параметров деятельности и сис темы в целом, и ее отдельных подсистем.

Целенаправленное и эффективное развитие и функционирование больших иерархических систем позволяет на основе формирования ком плекса общесистемных (общегосударственных) целей при относительной самостоятельности подсистем и реализации принципов самоорганизации, адаптируемости и мобильности обеспечить целостность, устойчивость и выживаемость и системы в целом, и ее подсистем.

Укрепление единства и целостности государства должно обеспечи ваться не путем «стягивания» всех функций, прав и ресурсов в центр, а путем их оптимального разграничения по уровням государственного управления и местного самоуправления.

В целом единая система государственной власти и местного само управления включает три относительно самостоятельные составные час ти:

систему органов государственной власти федерального уровня;

систему органов государственной власти субъектов федерации;

систему органов местного самоуправления.

Каждый из указанных уровней управления должен иметь возмож ность реализовывать в рамках своих полномочий соответствующие циклы выработки управленческих решений, анализа состояния и тенденций раз вития соответствующих объектов по всем аспектам, выявления и оценки степеней значимости проблем, обоснования системы стратегических це лей и формирования программ, создания эффективных организационных структур, мотивации реализации программ, контроль и оперативное регу лирование реализации стратегий.

Однако, до настоящего времени, полноценная система стратегиче ского программирования, охватывающая одновременно и во взаимосвязях все указанные уровни и объекты управления – в России пока отсутствует.

В течение истекшего десятилетнего периода в условиях провозгла шения лозунгов об укреплении целостности России при одновременной самостоятельности регионов и реализации принципа бюджетного федера лизма – многие субъекты федерации начали разрабатывать стратегии сво его развития. Очевидно, что оптимальное сочетание централизации и са мостоятельности субъектов Российской Федерации требует резкой акти визации деятельности региональных властей в части перспектив своего развития.

Более того, Правительство Российской Федерации в качестве важ нейшего условия для выделения регионам субвенций и иных трансфертов совершенно справедливо стало выставлять условие наличия у региона разработанной стратегии его развития.

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации в той или иной степени подготовили предложения по стратегиям своего развития. Проекты стратегий регулярно рассматриваются на заседаниях Правительства РФ. Позитивные сдвиги в этом направлении, таким обра зом, безусловно имеют место.

В то же время! Содержание стратегий, представляемых различными регионами, по своей формальной структуре существенно отличаются друг от друга. Необходимо отметить, что разнообразие концепций и содержа ний стратегий, с одной стороны, – это позитив, поскольку можно выби рать лучшие и, далее, – ориентировать остальные регионы на подготовку более качественных документов. Однако, с другой стороны, чрезмерно высокая разноплановость подготовленных стратегий затрудняет воспри ятие указанных стратегий, не позволяет проводить углубленный анализ их качества. Профильные министерства РФ (прежде всего Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ), конечно, предпринимают определенные шаги по унификации требований к содержанию стратегий развития регионов. Так, в начале 2007 г. Мини стерством регионального развития РФ был подготовлен приказ № 14 от 27.02.2007 г. «Об утверждении Требований к стратегии социально экономического развития субъекта Российской федерации». Актуальность этого приказа очевидна. Однако, системности и четкости в определении содержания стратегии региона в нем все-таки нет.

Приказом оговорено, что целями разработки Стратегии являются:

1) определение приоритетных направлений и целей развития субъ екта Российской Федерации на долгосрочную перспективу (не менее лет);

2) оценка потенциала социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

3) взаимоувязка краткосрочной политики и долгосрочных стратеги ческих приоритетов развития субъекта Российской Федерации;

4) обеспечение совместных действий и поиск предметов партнерст ва государственных органов исполнительной власти, представителей ком мерческих и некоммерческих организаций, в том числе общественных;

5) обеспечение согласованности действий федеральных органов ис полнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Россий ской Федерации.

В Стратегии рекомендуется отражать:

1) проблемы и приоритеты развития субъекта РФ:

комплексную оценку ключевых внешних факторов (макроэконо мическая ситуация, экономико-географическое положение субъекта РФ, степень включенности в систему глобальных обменов) и внутренних фак торов (природно-ресурсный потенциал региона, демографическая ситуа ция и человеческий потенциал, сложившаяся система расселения, сло жившаяся структура экономики, инфраструктурная обеспеченность тер ритории, конкурентоспособность экономики региона);

два-три наиболее вероятных сценария развития региона;

риски и ресурсные возможности региона;

целевой сценарий развития региона и приоритетные направления в рамках этого сценария;

энергетический баланс региона.

2) приоритетные направления деятельности, цели и задачи органов государственной власти субъекта РФ:

система приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ;

анализ и оценка ограничений, связанных с реализацией постав ленных целей и задач и ресурсных возможностей, в том числе:

а) бюджетные возможности и ограничения;

б) организационные возможности и ограничения;

в) возможности выстраивать взаимодействие с бизнесом и круп ными общественными субъектами;

разработку системы мер государственного управления по реали зации поставленных целей и задач, в том числе:

а) формирование институтов развития;

б) развитие организационных возможностей;

в) разработку проектов и программ;

г) развитие производственных кластеров;

д) расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффек тивности использования бюджетных средств;

е) установление общих параметров бюджетного финансирования для реализации поставленных целей и задач;

3) механизмы реализации Стратегии, в том числе:

а) экономическая политика;

б) энергетическая политика;

в) бюджетная политика;

г) механизм частно-государственного партнерства;

д) региональные целевые программы;

е) система ФЦП-ФАИП.

4) систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Таковы, в главном, сформулированные действующими норматив ными правовыми актами требования к Стратегии развития региона.

В то же время, представленными требованиями не раскрываются:

1) стадиальность разработки Стратегии и содержание стратегиче ской документации по каждой из стадий;

2) содержание интегральных (обобщенных) критериев оценки це ленаправленности, пропорциональности, динамичности и эффективности развития регионов.

В этой связи, в соответствии с развиваемыми нами подходами, фор мирование стратегии развития региона должно включать следующие стадии:

1) стадию комплексного SWOT-анализа, выявления и прогнозиро вания проблем;

2) стадию разработки Концепции стратегического развития регио на;

3) стадию разработки системы взаимоувязанных целевых программ и формирования Комплексной Стратегической Антикризисной Програм мы развития региона.

Стратегия развития региона, таким образом, включает три взаимосвязанных составных элемента:

I Концепцию стратегического развития.

II Макромодель стратегии развития.

III Систему взаимосвязанных целевых стратегических про грамм развития.

I Концепция развития региона Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого разви тия (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) – сис тема аргументированных представлений о генеральном направлении (миссии), стратегических приоритетах и целях развития общества, эконо мики, природной среды в виде взаимосвязанной совокупности важнейших политик, институтов, методов и механизмов реализации целей.

Миссия развития региона (обобщенное определение) Создание для жителей области одного из лучших среди регионов России качества жизни, социального благополучия и экологической среды при постоянном росте численности населения на базе резкого повышения эффективности инновационного развития экономики и социальной сферы, наращивания и отдачи капитала.

Генеральная цель развития региона Формирование высокого качества жизни, социального благополу чия и экологической среды при постоянном росте численности населения на базе резкого повышения эффективности инновационного развития эко номики и социальной сферы, наращивания и отдачи капитала для вхожде ния к 2010 году в 25, а к 2015 году – в десятку лучших регионов России.

СИСТЕМА целевых макронаправлений второго уровня 1 Повышение качества жизни и социального благополучия жителей при постоянном росте численности населения.

2 Повышение качества окружающей среды и эффективно рациональное использование природных ресурсов в режиме расширенно го воспроизводства.

3 Повышение темпов и интенсификации экономического развития на инновационной основе путем наращивания и эффективного вовлечения интеллектуальной собственности и человеческого капитала в экономиче ский оборот.

Интегральным (обобщенным) критерием оценки и планирования развития региона должен являться «Индекс гармоничного развития регио на» (ИГРР) как расширение известного и используемого «Индекса разви тия человеческого потенциала» (ИРЧП) Индекс гармоничного развития охватывает одновременно эконо мические, социальные и экологические аспекты развития региона:

ИГРР = 0,3*ИКЖ + 0,4*ИЭЭ + 0,3*ИКПС Соответственно, каждый из индексов по сфере рассчитывается сле дующим образом:

М Vp (У ИГРР = [1 У р ) :У р ], н ф н p з = н У р – нормативное (эталонное) значение целевого показателя где «Р»;

ф У р – планируемое (далее – фактическое) значение целевого показателя «Р»;

V р – вес (приоритет), при этом Vp = 1.м р = Критериальными показателями конечных результатов развития от дельных сфер, таким образом, является соответственно:

1) «индекс качества жизни» (ИКЖ);

2) «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ);

3) «индекс качества природной среды (ИКПС) Эти субинтегральные показатели рассчитываются по аналогичной методике, как и индекс гармоничного развития.

1. Концепция развития региона (муниципальных образований) включает следующие разделы (все разделы группируются по трем конеч ноцелевым направлениям, в том числе, повышение качества жизни;

инно вационное развитие экономики;

улучшение качества окружающей среды).

Общая структура концепции, где представлены конечноцелевые и обеспе чивающие политики (разделы) может быть представлена в матричном ви де.

КРР ЭП СП ПИЭ ……..

4. … …………… … … 4. Рисунок 1.1 – Матричное представление концепции Концепция стратегического развития региона по направлениям должна включать:

1) социальную политику;

2) экологическую политику;

3) мезоэкономическую и структурную политику;

4) научно-инновационную политику;

5) аграрную политику;

6) промышленную политику;

7) политику территориального планирования размещения произво дительных сил, расселения и социальной сферы;

8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;

9) политику развития производственной инфраструктуры;

10) внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);

11) инвестиционную политику;

12) финансово-налоговую и бюджетную политику (в пределах компетенции уровня);

13) денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уров ня);

14) политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня);

15) информационно-управленческую политику.

Комплексная стратегическая программа развития региона должна включать:

1 Социальное развитие и качество жизни.

1.1 Здоровье человека.

1.2 Безопасность человека.

1.3 Жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание.

1.4 Народное образование и воспитание.

1.5 Культура, искусство и сохранение этнических традиций.

1.6 Доходы населения и потребление.

1.7 Социальное обеспечение граждан.

1.8 Уровень и качество обеспечения прав граждан.

1.9 Уровень культуры населения и нравственности.

1.10 Уровень уверенности в будущем.

2 Политика охраны и улучшения качества окружающей среды 2.1.1 Политика охраны и улучшения качества атмосферного воздуха.

2.1.2 Политика охраны и улучшения качества водных ресурсов.

2.1.3 Политика охраны и улучшения качества земельных ресурсов.

2.1.4 Политика охраны и улучшения качества лесных ресурсов.

2.1.5 Политика обезвреживания и утилизации отходов.

2.2 Политика обеспечения рационального использования природ ных ресурсов.

2.2.1 Политика обеспечения рационального использования земель ных ресурсов.

2.2.2 Политика обеспечения рационального использования водных ресурсов.

2.2.3 Политика обеспечения рационального использования лесных ресурсов.

2.2.4 Политика обеспечения рационального использования ресурсов недр.

2.2.5 Политика обеспечения рационального использования ресурсов животного мира.

3 Развитие, структурная перестройка и демонополизация комплек сов и отраслей специализации региона (в зависимости от специфики ре гиона).

3.1 Нефть и газ (добыча и переработка).

3.2 Наука и образование.

3.3 Машиностроение и металлообработка.

3.4 Лесозаготовка и деревообработки.

3.5 Электроника и приборостроение.

3.6 Легкая промышленность.

….Иные отрасли специализации.

4 Научно-технический прогресс и инновационная деятельность.

4.1 Развитие и повышение эффективности науки.

4.2 Развитие и повышение качества высшего образования.

4.3 Развитие и повышение эффективности конструкторско технологической деятельности.

4.4 Развитие и повышение эффективности инновационной деятель ности.

5 Агропромышленный комплекс.

5.1 Сельское хозяйство.

5.2 Переработка сельскохозяйственной продукции.

5.3 Развитие и повышение эффективности обслуживающих произ водств АПК.

6 Развитие и размещение производительных сил по территории ре гиона.

6.1 Развитие и размещение добывающей промышленности.

6.2. Развитие и размещение перерабатывающей промышленности.

7 Развитие системы расселения.

7.1 Развитие и реструктуризация сети муниципальных образований.

7.2 Развитие и поддержка малых сёл.

8 Подготовка трудовых ресурсов и занятость.

8.1 Прогноз потребностей в трудовых ресурсах по сферам и отрас лям.

8.2 Программа подготовки специалистов с высшим образованием.

8.3 Программа подготовки специалистов со средним специальным образованием.

8.4 Программа подготовки квалифицированных рабочих.

8.5 Программа развития и поддержки малого бизнеса.

9 Производственная инфраструктура.

9.1 Развитие и повышение эффективности энергетики.

9.2 Развитие и повышение эффективности транспорта и транспорт ных коммуникаций.

9.3 Развитие и повышение эффективности и качества связи.

10 Инвестиции и строительство.

10.1 Объём и структура инвестиций.

10.2 Промышленность строительных материалов.

10.3 Совершенствование организации и технологии строительства.

11 Развитие внешнеэкономической деятельности.

11.1 Программа развития и повышения эффективности экспорта.

11.2 Повышения эффективности импорта.

11.3 Развития и повышения эффективности инфраструктуры внеш неэкономической деятельности.

12 Развитие рыночной инфраструктуры 12.1 Развитие сети биржевой торговли.

12.2 Развитие сети информатизации, телекоммуникаций и связи.

12.3 Развитие сети маркетинго-консалтинговых центров.

13 Финансы налоги и бюджет.

13.1 Сводные потребности в финансовых ресурсах (прогнозный сводный финансовый баланс).

13.2 Повышение эффективности региональной налоговой системы.

13.3 Политика повышения эффективности бюджета и межбюджет ных отношений 13.4 Политика развития финансового рынка и повышения его эф фективности 13.5 Повышение доходов регионально-муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов.

13.6 Повышение эффективности использования финансовых ресур сов (включая бюджетирование, ориентированное на результаты).

13.7 Создание финансово промышленных групп.

14 Развитие кредитно-банковской системы.

14.1 Развитие и повышение эффективности региональной кредитно банковской системы.

14.2 Развитие и повышение эффективности небанковских кредит ных учреждений.

14.3 Развитие и повышение эффективности платёжно-расчётной системы.

15 Повышение эффективности использования собственности.

15.1 Упорядочение и разграничение собственности по уровням.

15.2 Повышение эффективности использования собственности всех уровней.

16 Совершенствование государственного управления, местного са моуправления и экономических механизмов.

16.1 Региональное управление на базе новых информационных тех нологий.

16.2 Совершенствование экономического механизма комплексного развития регионов и предприятий.

16.3 Совершенствование функций, структур, методов и моделей управ ления.

16.4 Совершенствование правовых основ регионального развития.

16.5 Совершенствование мотивации труда по конечным результа там и подготовки персонала.

16.6 Совершенствование информатизации управления.

16.7 Политика повышения эффективности антимонопольной дея тельности и ценообразования.

16.8 Политика развития и повышения эффективности рынка земель.

16.9 Политика развития и повышения эффективности рынка недви жимости.

16.10 Политика развития и повышения эффективности института социального партнерства (Правительство – Ассоциации работодателей – Профсоюзы).

16.11 Политика развития и повышения эффективности государст венно-частного партнерства.

16.12 Политика повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления.

16.13 Политика развития и повышения эффективности институтов гражданского общества.

*** Каждая из политик (каждый из разделов) должны иметь следую щую стандартную структуру:

1) ключевые принципы;

2) приоритеты;

3) цели на конец и по рубежам периода планирования;

4) пропорции;

5) ресурсы;

6) институты и механизмы.

II Макромодель стратегии развития Макромодель развития региона включает систему целей развития, ключевых макропропорций и приоритетов, формируемых на основе уни версальной укрупненной экономико-математической модели, позволяю щей обосновать цели, пропорции и структуру производства, максимизи рующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета. Ба зой для разработки макромоделей развития общества и экономики на уровне региона является концепции развития региона.

Содержание макромодели стратегии развития 1. Макромодель стратегии развития региона, (муниципального об разования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:

- систему целей развития;

- систему приоритетов развития, включающую приоритеты сред несрочного и долгосрочного развития;

- систему ключевых макропропорций;

- объемы потребления важнейших ресурсов.

2. Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математи ческая модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на основе которой следует осуществлять вариантные оптимиза ционные расчеты, имеет следующую структуру:

Целевая функция:

N M ( fot Vip + isnip Vip ) max CF = ip i =1 p = где Vip – объем производства продукции (услуг) «p» в отрасли «i»;

fotip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производст ва продукции «p» в отрасли «I»;

isnip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производ ства продукции «p» в отрасли «i».

Ограничения:

N M (лимит финансовых ресурсов);

f ip Vip LF i =1 p = (лимит природных ресурсов);

pip Vip Lp (предел загрязнении окружающей среды по ви Зip ( z ) Vip LЗ ( z ) дам загрязнении «z»).

Структурно-балансовые ограничения:

Vp = Npj j + (Эр Ир ) + Кр, V где N pj – коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);

– объем экспорта (вывоза);

Эр – объем импорта (ввоза);

Ир – для обеспечения национальной безопасности Рос И р 0,25V p сии;

(К) – критический уровень экспорта;

Эр Эр – объем конечного потребления продукции (товаров, услуг) Кр населением.

III Система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития региона Система взаимосвязанных целевых стратегических программ раз вития важнейших сфер и отраслей направлена на решение ключевых про блем, содержит спектр заданий и инновационно-инвестиционных проек тов, увязанных по срокам, исполнителям и сбалансированных по ресурсам.

Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики и окру жающей среды и соответственно включает:

социальные и общественно-политические целевые программы;

экологические целевые программы;

обеспечивающие целевые программы (научные, научно-иннова ционные, экономические, политические, оборонные и другие программы, обеспечивающие реализацию генеральной цели и миссии региона.

При обосновании содержания комплексных стратегических про грамм развития конкретных регионов в рамках представлений общей ее структуры следует различать понятия «комплексная региональная страте гическая программа» и «комплексная региональная стратегическая анти кризисная программа». Последняя по своему содержанию, как правило, будет уже по сравнению с более общей комплексной региональной стра тегической программой.

Комплексная региональная антикризисная программа является со ставной (вложенной), (рис. 1.2) частью комплексной региональной страте гической программы, включающей систему наиболее эффективных мер решения ключевых проблем, устранение (минимизация) которых обеспе чивает возникновение мультипликативных эффектов в смежных отраслях, что позволяет максимально улучшить значения конечных целевых показа телей развития региона на рубежах периода планирования.

Из схемы (рис. 1.2) видно, что для наиболее депрессивных регионов комплексная региональная стратегическая программа «расширится» и может полностью сравняться с полной комплексной региональной страте гической программой.

И, наоборот, для некоторых наиболее успешных регионов ком плексная региональная стратегическая антикризисная программа будет «свернута» до минимума (в предельном, как правило, абстрактном случае, – до нуля).

КРАСП КРСП Рисунок 1.2 – Взаимосвязь комплексной региональной стратегиче ской программы и комплексной региональной антикризисной стратегиче ской программы Отметим еще одно крайне важное обстоятельство. Из представлен ной структуры комплексной стратегической региональной программы следует, что схемы территориального планирования, разработка которых регламентируется Градостроительным кодексом РФ, должны находиться внутри концепции развития региона и комплексной стратегической про граммы, а не являться внешним для нее документом. Такая идеология предлагалась нами еще в дореформенный период. (Сейчас же пока разработки схем территориального планирования и стратегий ведутся, к сожалению, без необходимой увязки друг с другом.) Таким образом, по сути дела, концепция территориальной схемы размещения производительных сил и концепция схемы расселения долж ны являться неотъемлемой составной частью общей концепции стратеги ческого развития региона, а не наоборот, как это пока часто имеет место.

Соответственно, для крупных городов в структуру концепции стра тегического развития города должна входить концепция генерального плана развития города.

Стратегия развития любого региона должна быть ориентирована на достижение конечных результатов развития экономики и общества. Необ Садков В.Г., Абушаев Ш.Т., Баткилина Г.В. Комплексное развитие административных образований и совер шенствование региональной статистики. Изд-во Томского государственного университета, г. Томск, 1991. – с.

ходимо отметить, что в последние годы для оценки развития регионов был подготовлен «Перечень показателей для оценки эффективности деятель ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

(Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825). Представленный пере чень показателей охватывает многие стороны жизнедеятельности регио нов. Однако, тем не менее, в нем отсутствует ряд крайне важных инте гральных показателей.

Система интегральных показателей оценки и программирования развития региона по конечным результатам должна быть представлена в следующем виде:

ИГРР – индекс гармоничного развития региона.

ИКЖ – индекс качества жизни.

ИЭЭ – индекс эффективности экономики.

ИКОС – индекс качества окружающей среды.

Модели расчетов интегральных показателей могут быть представ лены в следующем виде:

ИГРР = 0,3*ИЖК + 0,3*ИКОС + 0,4*ИЭЭ Таким образом, индекс гармоничного развития региона рассчиты вается в виде средневзвешенной суммы индексов качества жизни, качест ва окружающей среды, эффективности экономики. При этом доля весов качества жизни и окружающей среды составляет 60%, а доля компонента «эффективность экономики» – 40%.

ИГРР ИК ИЭ ИКО Подсистема Подсистема Подсистема показателей показателей показателей качества качества эффективности жизни Рисунок 1.3 – Система целевых показателей (индикаторов) развития региона Такая логика обусловлена тем, что конечными результатами обще ственного развития являются социальные и экологические результаты, а развитие экономики и повышение ее эффективности – это не самоцель, а все-таки – макросредство.

В свою очередь, индекс качества жизни оценивается следующим образом:

[ ] ИКЖ = 1 Vp У Р У Р : У Р Э Э Э где У Р – эталонное значение целевого показателя «р»;

Ур – фактическое или программируемое на будущее значение целевого показателя «р».

Аналогично:

[ ] ИКОС = 1 Vp Z Р Z Р : Z Р Э Э [ ] ИЭЭ = 1 Vp K Р K Р : K Р Э Э (Использование знака «модуля» |Урэ – Ур| означает то, что, в случае превышения значения целевого показателя над эталонным, это значение приравнивается к эталонному, чтобы не происходила взаимная компенса ция невзаимозаменяемых показателей. Кроме того, если лучшее значение целевого показателя соответствует меньшей величине, то фактическое и эталонное значение меняются местами).

Таким образом, формирование комплексной и эффективной страте гии развития региона должно обеспечивать гармоничное улучшение пред ставленных интегральных показателей.

В настоящее время, как известно, на всех уровнях управления должна реализовываться концепция «программирования, ориентирован ного на результат» (ПОР), «бюджетирования, ориентированного на ре зультат» (БОР). В этой связи, проектирование систем показателей, обес печивающих реализацию этой концепции, является обязательным этапом при совершенствовании теоретико-методических основ стратегического программирования.

В настоящее время, как известно, в качестве обобщающих показа телей развития регионов используются «индексы развития человеческого потенциала» (ИРЧП). Однако этот показатель содержит лишь три компо ненты: уровень ВРП на душу населения, уровень образования и уровень здоровья. В этой связи, введенный нами интегральный показатель «Ин декс гармоничного развития» не только шире по составу его компонентов, но и предназначен ориентировать развитие регионов (и страны в целом) на конечные социальные и экологические результаты на базе интенсифи кации инновационности экономики. Дальнейшая декомпозиция представленных субинтегральных показате лей позволяет получить третий уровень системы показателей, характеризую щих конечные результаты развития общества и экономики как на общенацио нальном, так и региональном (с учетом их особенностей) уровнях (Приложение 1).

Необходимо отметить, что Правительством РФ подготовлены и введены в действие Указом Президента РФ перечни показателей для оценки результатов деятельности региональных и муниципальных властей (Приложения 2, 3).

В то же время, необходимой системности в утвержденных перечнях не просматривается, хотя многие из показателей действительно необходимы для сравнения динамики и результатов развития.

Далее, сформированные стратегии развития регионов и муници пальных образований России в единой многоуровневой системе должны быть обеспечены необходимыми ресурсами. Без экономической базы, без ресурсов любые даже важнейшие стратегии останутся лишь благими по желаниями.

В качестве экономической базы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

природные ресурсы;

финансовые ресурсы;

материальные ресурсы (включая основные фонды производствен ного и непроизводственного назначения).

Кроме собственных, как известно, любая система управления мо жет привлекать и заемные ресурсы (в том числе – и для реализации стра тегий развития).

В рыночной среды при обосновании стратегических направлений развития регионов, обеспечивающих их конкурентоспособность на обще российском экономическом пространстве (а в перспективе в рамках раз граничения полномочий между федеральным центром и субъектами феде Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. – М.:

«Издательская группа «Прогресс», 2006 г.

Садков В.Г., Гринкевич Л.С. От индекса развития человеческого потенциала к индексу гармоничного развития цивилизации//Общество и экономика, 2001, № 7-8, с. 220- рации – и на общемировом) важнейшую роль приобретает общерегио нальный стратегический маркетинг. В данном случае речь идет не только о маркетинговых исследованиях в рамках отдельных предприятий или даже сфер деятельности и отраслей, а именно об исследовании стратеги ческих перспектив региона в целом – как целостной системы с учетом взаимосвязей, взаимодействия различных предприятий и отраслей, дейст вующих на территории, что создает общесистемный синергетический эф фект.

При обосновании стратегических целей развития региона на основе комплексных маркетинговых исследований могут быть использованы как формализованные экономико-математические, экономико-статистические методы, так и экспертные, экспертно-социологические методы.

В качестве достаточно эффективного метода обоснования стратеги ческих целей и, соответственно, перспективной структуры регионального социально-экономического комплекса и, далее, – необходимых объемов и структуры инвестиций, может быть использован адаптированный метод межотраслевого баланса В. Леонтьева (рис. 1.4) Y1 Y2 Y K Y1 Y2 Y K Y1 Y Y2 Y Y Y Исходная структура Будущая структура регионального комплекса регионального комплекса в текущем периоде (t1) в прогнозном периоде (tN) Рисунок 1.4 – Обоснование структуры регионального комплекса с использованием метода межотраслевого баланса: Y – общий объем произ водства продукции по отрасли;

K – объём конечного потребления При этом для расчета необходимого объема производства по каж дой отрасли в текущем и прогнозном периодах целесообразно использо вать следующие формулы (1.1. и 1.2):

N Yi (t1 ) = Aij (t1 ) * Y j (t1 ) + K i (t1 ), (1.1) j = N Yi (t 2 ) = Aij (t N ) * Y j (t N ) + K i (t N ), (1.2) j = где Yi(t1), Yi(tN) – объемы производства (выпуска) по отрасли i в те кущем (t1) и прогнозном (tN) периодах;

Ki (t1),Ki(tn) – объемы конечного потребления продукции отрас ли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах;

Aij(t1), Aij(tN) – нормативы (коэффициенты) прямых затрат по от раслям.

На основе полученных таким образом данных о необходимых объ емах выпуска по отраслям определяется объем инвестиций, необходимый для изменений структуры социально-экономического комплекса региона:

I1 (t1 ) = V1 (t1 ) Y1 (t2,t1 ) I i (t N ) = Vi (t N ) Yi (t N, t N 1 ) где Ii(t1), Ii(tN) – объем инвестиций в отрасль i, необходимый для обеспечения изменения структуры;

Vi(t1), Vi(tN) – удельные инвестиции по отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах.

Суммарный объем инвестиций, необходимых для обеспечения мо дернизации структуры социально-экономического комплекса региона должен оцениваться следующим образом:

N I i (t N, t1 ) = Vt (t N, t1 ) [Yi (t + N ) Yi (t )] t = N I i (t N, t1 ) = Vt (t N, t1 ) * [Yi (t + N ) Yi (t ) ] t = На основе полученных прогнозов потребностей в инвестициях по каждой отрасли и в целом по региону становится возможным разработать варианты обеспечения потребностей региона в инвестициях на основе собственных и заемных источников финансирования. Разработанная мо дель позволяет обеспечивать целевую ориентацию процесса стратегиче ского планирования инвестиционной деятельности в регионе.

1.2 Методы мобилизации финансовых ресурсов для реализации стратегии развития региона и оценка их эффективности Стратегия развития региона как долгосрочный целезадающий ком плексный документ должна, в обязательном порядке, содержать макро расчеты потребностей в финансовых ресурсах и источников их обеспече ния. Другое дело, что в связи с долгосрочным характером стратегии кон кретные и детальные расчеты потребностей в финансовых ресурсах зара нее производить нет ни возможности, ни необходимости. Однако, общие макрорасчеты потребностей в ресурсах, расчеты общих контуров и про порций между отдельными источниками финансовых ресурсов должны производиться в обязательном порядке.

В целом, в качестве источников финансовых ресурсов для реализа ции стратегии развития региона можно выделить два направления:

1) внешние для региона источники финансовых ресурсов (Ф1);

2) внутрирегиональные источники финансовых ресурсов (Ф2).

В свою очередь, внешние источники финансовых ресурсов могут включать:

1) общегосударственные финансовые ресурсы, включающие госу дарственный бюджет и внебюджетные фонды (Ф1.1.);

2) частные внутрироссийские инорегиональные финансовые ресур сы (Ф1.2);

3) зарубежные (как правило – частные) финансовые ресурсы (Ф1.3);

4) финансовые ресурсы общественных организаций (Ф1.4).

Следует отметить, что в настоящее время многие из активно дейст вующих регионов России привлекают для своего развития инвестицион ные ресурсы по масштабу даже существенно большие, чем консолидиро ванные бюджеты регионов (таблица 1.1) Таблица 1.1 – Размеры инвестиций и консолидированных бюджетов по ЦФО РФ Инвестиции Доходы Расходы в основной капитал, конс. бюджета, конс. бюджета, млн. руб. млн. руб. млн. руб.

Российская Федерация 6626770 4841785 Центральный 1600158, федеральный округ Белгородская область 73562,2 41516,676 42366, Брянская область 21313,8 22268,645 23012, Владимирская область 32824,6 29537,902 29327, Воронежская область 58245,2 41271,000 40731, Ивановская область 14419,4 22018,529 21959, Калужская область 26070,0 25679,426 25911, Костромская область 11331,8 136878,918 14469, Курская область 29292,8 22296,168 21729, Липецкая область 56339,3 30634,746 32315, Московская область 372018,3 242477,456 263843, Орловская область 23902,9 14191,048 13473, Рязанская область 29096,4 22393,665 23639, Смоленская область 22396,5 17494,526 17065, Тамбовская область 27836,7 19860,720 20506, Тверская область 33027,7 32338,589 32525, Тульская область 30445,1 32769,990 31880, Ярославская область 37436,3 34708,715 36095, г. Москва 700572,4 957876,008 929749, Далее. Кроме финансовых ресурсов (то есть, по определению кате гории «финансы», – безвозвратных ресурсов) могут задействоваться и за емные ресурсы (кредиты, облигационные займы). Поэтому, к каждому из указанных источников финансирования могут быть добавлены соответст вующие заемные источники.

Внутрирегиональные источники финансовых ресурсов для реализа ции стратегий развития регионов, прежде всего, включают:

1) консолидированные бюджеты регионов, включающие регио нальные бюджеты и сумму всех муниципальных бюджетов (Ф2.1);

2) региональные части государственных внебюджетных фондов, остающихся на территории (Ф2.2);

3) частные внутрирегиональные финансовые ресурсы юридических лиц, действующих на территории (Ф2.3);

4) частные финансовые ресурсы граждан, проживающих на терри тории (Ф2.4);

5) финансовые ресурсы общественных организаций (Ф2.5).

Конечно, частные финансовые ресурсы и юридических лиц, и гра ждан в общем случае могут быть задействованы не только в данном ре гионе, но и в других регионах, и за рубежом. Однако, в данном случае за дачей региональных властей является создание необходимых условий, стимулирование их задействования в данном регионе.

Соответственно, кроме финансовых (безвозвратных) источников реализации стратегии должны быть задействованы заемные источники:

банковские кредиты, рынок ценных бумаг.

Таким образом, составной частью стратегии развития региона дол жен быть, своего рода «сводный финансовый прогнозный баланс»3, со держащий оценку потребностей в финансово-кредитных ресурсах для реализации стратегии и прогноз источников их мобилизации в соответст вии с указанными направлениями.

Целенаправленное и эффективное развитие муниципальных обра зований требует обеспечения сбалансированности составных частей в триаде: функции – полномочия – ресурсы.

Важнейшим направлением укрепления государственности в Рос сийской Федерации является обеспечение, как целостности, так и относи тельной самостоятельности субъектов Федерации, органов местного са моуправления.

В целом единая система государственной власти и местного само управления включает три относительно самостоятельных и взаимодейст вующих составных части:

систему органов государственной власти Федерального уровня;

систему органов государственной власти субъектов Федерации;

систему органов местного самоуправления.

Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий по уровням государственного управления (федеральный и региональный) и местного самоуправления. Кроме того, безусловно, реа лизация функций органов государственной власти и местного самоуправ ления требует создания соответствующей экономической основы. В каче стве такой основы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

природные ресурсы;

Г.Б. Поляк, А.А. Астахов, Л.А. Вафина и др. Бюджетная система России. М.: ЮНИТИ, 2001, 540,с.

финансовые ресурсы;

основные фонды производственного и непроизводственного на значения.

Очевидно, что без наличия ресурсной базы ни государственное, ни региональное управление, ни местное самоуправление эффективно реали зовать невозможно.

Таким образом, совершенствование экономических основ как госу дарственного и регионального управления, так и местного самоуправле ния должно в первую очередь включать разработку методических и нор мативно-правовых основ, обеспечивающих соответствие составных час тей в триаде: функции – полномочия – ресурсы.

Сформулируем ключевой принцип обоснования долей собственно сти на ресурсы, разграниченных по уровням государственной власти и ме стного самоуправления.

Для целенаправленного, пропорционального и эффективного развития социально-экономических систем в составе федерации и ус пешного выполнения функций на каждом из уровней доли собствен ности на природные ресурсы, финансовые ресурсы и основные фонды должны быть необходимыми и достаточными для обеспечения само развития региональных и муниципальных систем при удовлетворе нии потребностей населения и соответствующих территориальных общностей на уровне рациональных потребительских бюджетов при сохранении и развитии этнических общностей.

Как известно, Российские традиции государственного и местного самоуправления в значительной степени основывались на земстве. В на стоящее время эти традиции начинают возрождаться. В то же время и зем ское движение по нашему мнению неминуемо будет обречено на неудачу, если оно не будет подкреплено соответствующей экономической базой.

Остановимся, в этой связи, на проблемах, принципах и методиче ских основах формирования региональных и муниципальных бюджетов как основы региональных и муниципальных финансов.

Отсутствие обоснованных единых для Российской Федерации на учно-методических принципов обоснования размеров необходимых ре гионам и местным сообществам финансовых ресурсов интенсивно прово цирует руководителей субъектов Федерации реализовать политику выби вания разного рода льгот и привилегий для своих регионов, что, как пра вило, обосновывается спецификой территорий, «особыми условиями» их местоположения, социально- экономической обстановкой, что, конечно, часто имеет место в действительности.

Напомним, что в последний период перед распадом СССР пропор ции построения бюджетной системы страны соответствовали примерно следующим соотношениями.

1) СБ : БСР = 50 : 50;

2) СБ : РБ : МБ = 50 : 35 : 15;

где СБ – союзный бюджет (бюджет «центра»);

БСР – консолидированные бюджет союзных республик;

РБ – республиканские бюджеты союзных республик;

МБ – местные бюджеты (в тот период к местным бюджетам от носились и бюджеты областей, краев, республик в составе России, горо дов и районов).

Соответственно, доля бюджетов краев, областей, республик в со ставе России и собственно муниципальных бюджетов составляла не более 14-15%.

В тот период, как известно, очень много говорилось о необходимо сти повышения размеров местных бюджетов. К 1998 - 1999 годам соот ношения между федеральным бюджетом и региональными бюджетами ус тановились примерно равными, однако в 2001 году доля федерального бюджета снова существенно возросла, а в 2002-2007 гг. доля федерально го бюджета составляла в разные периоды 62%-65%.

В Российской Федерации доля местных бюджетов по расходам в консолидированном бюджете составляет в последнее время менее 25%. И это при резком общем сокращении объемов государственных программ социально-экономического развития, охватывающих те или иные регио ны, в соответствии с которыми регионы получали соответствующие суб венции. Доля же местных бюджетов по собственным доходам при этом еще меньше.

Таким образом, провозглашаемая самостоятельность регионов и местных сообществ фактически не подкреплена финансовыми ресурсами, что предопределяет наличие всего лишь около десятка регионов-доноров из всех субъектов Федерации. Если анализировать финансовое состояние муниципальных образований в регионах то и на этом уровне оказывается, что при существующей налоговой системе и соответствующих пропорци ях распределения финансовых ресурсов основная часть муниципальных образований в регионах не имеет собственных доходных источников для обеспечения текущих нужд (простого воспроизводства), не говоря уже о развитии, о расширенном воспроизводстве.

В то же время, каждый субъект Федерации, административный рай он или город должен реализовать свои региональные и муниципальные программы и иметь финансовые ресурсы на текущее содержание соответ ствующих местных структур.

Методика обоснования размеров расходов бюджетов регионов и муниципальных образований, позволяющая устанавливать нормативы от числений от регулирующих доходов в бюджеты субъектов Федерации с тем, чтобы все края, области, республики в составе Российской Федерации имели равные возможности социально-экономического развития – пред ложена и опубликована в работе «Межбюджетные отношения и методиче ские основы определения размеров региональных бюджетов» (В.Г. Сад ков, Л.С. Гринкевич // Финансы. – 1997. – №6. –С.16-19).

Сформулированные положения позволяют предложить и норма тивные пропорции между размерами бюджетов разных уровней в консо лидированном бюджете Российской Федерации, которые, по нашим оцен кам, должны основываться на принципе «две трети снизу». Это означает, что суммарная величина расходов бюджетов субъектов федерации должна составлять примерно 60% консолидированного бюджета России. В свою очередь, суммарный размер бюджетов муниципальных образований в со ставе субъекта федерации должен составить около 60% консолидирован ного бюджета региона.

Указанные межбюджетные пропорции должны обеспечиваться мо дернизацией налоговой системы России, что является предметом отдель ного обсуждения [159].

Рассмотренные бюджетные источники обеспечения комплексного развития регионов и муниципальных образований в современных услови ях должны быть в обязательном порядке дополнены внебюджетными ис точниками финансовых ресурсов.

В целом схема финансового обеспечения комплексного развития региона и муниципальных образований может быть представлена в виде рис.1.5.

Внешние фе- Внешние за деральные ис- рубежные ис точники точники Система целей комплексного стратегического развития региона и муни ципальных обра зований ФРР Бюджет развития Консолидированный бюджет региона ФРТР Бюджет текущих расходов Специальные внебюджетные фонды Фонд поддержки ма Фонд поддержки за Экологический фонд лого предпринима Фонд медицинского Фонд социального Пенсионный фонд страхования Специальные тельства нятости внебюджетные страхования фонды Государственные и муници аренды региональных и му управления денежными ре ниципальных предприятий Корпоративные облигаци Средства от аукционов по Доходы от приватизации, Доходы от эффективного продаже региональных и муниципальных земель Экологический фонд пальные облигации онные займы Ресурсная база сурсами Нетрадиционные …….

источники финансирования Средства источники фи нансирования предприятий и Кредиты П1 П2 П3 … … Пн банков Другие.

организаций Средства на r1 r2 rn селения … … … Рисунок 1.5 – Система финансового обеспечения комплексного развития региона и муниципальных образований Безусловно, без активизации производства, без структурной пере стройки экономики муниципальных образований и развития малого биз неса, без постоянного поиска внутрирегиональных источников укрепле ния доходной базы муниципальных бюджетов и повышения собираемости налогов, проблемы бюджета в целом и муниципальных бюджетов в част ности, решены быть не могут. Однако, это уже тема для отдельного рас смотрения.

Следует подчеркнуть, что при оценке потребностей в финансовых ресурсах и, соответственно, в расходной части «сквозного финансового прогнозного баланса» должны быть выделены два потока:

1) финансовые ресурсы текущих расходов (ФРТР);

2) финансовые ресурсы развития (ФРР) Соответственно, в расходах бюджетов всех уровней должны быть выделены «бюджет текущих расходов» (БТР) и «бюджет развития» (БР).

Финансовые ресурсы развития (и, в том числе, – бюджет развития) предназначены для расширенного воспроизводства, на инновационные и инвестиционные цели. В этой связи, одной из важнейших проблем являет ся обоснование «необходимых и достаточных» объемов ресурсов на раз витие пропорций между финансовыми ресурсами текущих расходов и фи нансовыми ресурсами развития.

Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНФОРМАЦИОННО УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СИСТЕМ 2.1 Эволюция и SWOT-анализ региональных информационно управленческих систем К началу 60-х годов стало очевидным, что поток экономической информации является слишком обширным, чтобы возможным было обра батывать его вручную или с помощью имевшейся в то время счетной тех ники. Особенно остро эта проблема стояла в условиях плановой экономи ки СССР. Потребность достижения плановой сбалансированности эконо мики вызывала необходимость обработки огромных массивов данных, со гласования между собой всех отраслей и сфер производства. Назрела не обходимость комплексного применения электронно-вычислительной тех ники в задачах государственного управления.

Одним из наиболее значимых и влиятельных проектов того време ни была общегосударственная автоматизированная система планирования и управления в народном хозяйстве (ОГАС), предложенная академиком Виктором Михайловичем Глушковым.

В рамках создания ОГАС предлагалось создание единой государст венной сети вычислительных центров, которые должны были обеспечи вать обработку всей имеющейся социально-экономической информации.

Структура сети виделась следующим образом: «структура единой госу дарственной сети должна органически сочетать территориальный и отрас левой принципы, быть инвариантной по отношению к возможным изме нениям структуры органов планирования и управления».

ОГАС проектировалась в виде трехступенчатой структуры. Ниж ний уровень образовывался из «кустовых вычислительных центров, пунк тов сбора и первичной обработки информации, а также вычислительных центров предприятий и некоторых исследовательских организаций».

Второй уровень должны были образовывать несколько десятков крупных опорных центров. «Эти центры должны быть расположены в местах наибольшей концентрации потоков экономической информации и обслуживать прилегающую к ним территорию. Кроме того, они должны функционировать в режиме единой вычислительной системы, что крайне важно для организации оптимального народнохозяйственного планирова ния».

Третьим уровнем единой государственной сети должен являться головной центр, «осуществляющий координационное руководство всей сетью и непосредственно обслуживающий высшие правительственные ор ганы».

Таким образом, ОГАС должна была покрывать всю территорию страны, являться системой, все части должны которой функционировать по единым правилам и иметь согласованные форматы обмена данными.

Научная общественность того времени высказывала неоднозначные оценки относительно идеи ОГАС. Главными аргументами против были очень большая стоимость создания и развертывания системы, а также вы сокая сложность ее разработки. Многими идея считалась мертворожден ной. Система в целом так и не была внедрена, хотя идеи Глушкова ис пользовались при разработке, в частности, автоматизированных систем управления (АСУ) в оборонном комплексе и на ряде промышленных предприятий.

С начала 70-х годов сразу в нескольких научных центрах – Киеве, Донецке, Томске, Туле, Таллинне, Новосибирске – была сформулирована, а затем и принята к реализации концепция формирования территориаль ных автоматизированных систем управления – ТАСУ.

Предполагалось, что внедрение территориальных автоматизиро ванных систем управления обеспечит согласованное и полное отображе ние жизнедеятельности региона по всем уровням управления. Для дости жения этой цели структура ТАСУ должна была соответствовать генераль ной схеме управления регионом. «Организационная структура территори альной АСУ определяется иерархией построения генеральной схемы управления областью и представляет собой комплексную интегрирован ную совокупность автоматизированных систем управления отдельных экономических объектов, построенных на единой методологической, ин формационной, программной, технической и организационной основе».

Содержание разработки ТАСУ заключалось в проектировании на правленных процессов обработки информации, базирующихся на единых данных о состоянии объекта управления.

Определенные надежды при разработке ТАСУ возлагались на соз дание и широкое применение человеко-машинных систем в планировании - автоматизированных систем плановых расчетов, предназначенных для проведения многовариантных плановых расчетов на основе интегриро ванной системы обработки данных. Однако решить данную задачу ни в одной из ТАСУ полностью не удалось [160].

Одной из главных причин этого являлось существование, по сути дела, двух систем управления – формальной, которая жестко регламенти ровалась разнообразными положениями и инструкциями, и неформаль ной, которая эти документы часто игнорировала. При создании автомати зированных систем плановых расчетов автоматизировались лишь фор мальные схемы принятия решений, в то время как при управлении реаль ными процессами больше использовались неформальные методы и меха низмы.

В автоматизированных системах плановых расчетов отсутствовала необходимая системная автоматизация информационных процессов, еди ная региональная информационная база. Бессистемная автоматизация от дельных процедур управления, в лучшем случае, давала лишь частичный эффект. В 80-е годы эта тенденция практически сохранилась, несмотря на изменение политической, социально-экономической обстановки, прогресс вычислительной и телекоммуникационной техники.

Анализ опыта проектирования и внедрения в 70-80-х годах ТАСУ позволяет выделить следующие общие, характерные для них, проблемы:

• недооценка неформальных процедур принятия решений, недоучет потребностей пользователей в услугах ТАСУ;

• недостаточность участия первых лиц управления регионом в раз работке и внедрении ТАСУ;

• бессистемность и несогласованность отдельных проектных реше ний – дублирование разработок или невозможность их информационной увязки;

• задачи ТАСУ сводились, зачастую, лишь к вычислительным функциям, разработке и анализу альтернативных вариантов управленче ских решений должного внимания не уделялось;

• чрезмерная централизация обработки информационных потоков, отчуждение информации от первоисточника, ее низкая достоверность или значительное запаздывание ее передачи в центр обработки;

• невысокий уровень информационной подготовки пользователей, что, в свою очередь, вызывало «эффект отторжения» ими всех нововведе ний.

Необходимо отметить, что во многом специфика разрабатываемых в 70-80-е годы АСУ регионального уровня определялась тем, что эконо мика страны была плановой. Это определяло то, что главное внимание уделялось централизованному сбору огромного количества отчетных, плановых, учетных данных и контролю выполнения планов в соответст вии с существовавшей организационно-правовой системой. Теоретиче ским идеалом была система оптимального функционирования экономики, основанная на экономико-математических моделях межотраслевого ба ланса и статистических методах.

Ожидалось, что внедрение АСУ позволит полностью рационализи ровать документооборот и перейти на безбумажные технологии.

АСУ региона рассматривались как системы, которые должны час тично автоматизировать все основные функции органов управления. В ра боте [168] описываются основные задачи территориальной АСУ хозяйст вом Томской области:

• анализ и комплексная оценка состояния материальных, техниче ских, трудовых и природных ресурсов, материального производства облас ти;

• разработка основных направлений развития хозяйства области как единой социально-экономической и экологической системы;

• подготовка проектов комплексных программ социально экономического развития районов, городов, области в целом, контроль выполнения программ;

• формирование комплексных перспективных и текущих планов развития и размещения отраслей специализации, производственной и со циально-бытовой инфраструктуры;

• обеспечение руководства области оперативной проблемно ориентированной информацией о текущем состоянии области».

Как видим, АСУ рассматривались как комплексные системы, затра гивающие фактически все стороны деятельности органов государственно го управления.

Однако, строгие математические исследования прикладного харак тера показывали, что разрабатываемые системы чрезвычайно критичны к исходным данным и при определенных условиях вызывают эффект, кото рый можно назвать «информационным резонансом» [164]. Этот эффект приводил к тому, что ожидаемые результаты применения вычислительной техники не достигались, компьютеры выдавали обширные потоки инфор мации, реально малопригодной для информационно-аналитической рабо ты. Многие АСУ оказались, по образному выражению академика В.М.

Глушкова, «электронными телегами», контролирующими все и не ре шающими ничего.

Следует отметить, что такого рода ситуация имеет место и в на стоящее время. Более того, развитие технических возможностей информа тизации часто приводит к обеднению содержательной стороны управле ния: технические и технологические возможности как бы «развращают»

управленцев, которые в этой связи перестают генерировать конструктив ные и более эффективные решения.

Одной из наиболее известных разработок, созданных в СССР, явля ется информационная экономическая система (ИНЭС). ИНЭС была по строена на иных принципах, нежели те, которые легли в основу концеп ции ТАСУ или ОГАС. ИНЭС сочетала универсальную систему управле ния базами данных и алгоритмы отраслевых и межотраслевых расчетов.

Для ИНЭС независимо от широко известных теперь зарубежных работ были созданы метод хеширования и эффективная техника индексирования на основе растущего дерева, были применены самоописываемые базы данных, принципы, на которых они базируются, позволяют применять единые методы доступа для данных и метаданных. Система ИНЭС пока зала себя как гибкое и эффективное средство автоматизации деятельности органов управления. ИНЭС была внедрена в нескольких тысячах органи заций.

Фактически, ИНЭС показала возможность иного пути, нежели соз дание тяжелых масштабных систем. По словам член-корреспондента РАН Владимира Арлазарова, одного из главных разработчиков ИНЭС, «путь нормального развития – это всегда путь создания легких, функциональ ных систем».

Действительно, мобильность, динамичность и возможность быст рой настройки на удовлетворение потребностей управленцев – это главное в создании эффективных информационно-управленческих систем.

Распад СССР и переход к рыночной экономике вызвал необходи мость пересмотра методологии построения региональных информацион но-управленческих систем регионов.

В 1991-96 гг. были разработаны комплексные программы информа тизации системы территориального управления отдельных регионов Рос сии – Татарстана, Чувашии, Нижегородской, Тверской, Ярославской, Уль яновской и др. областей. Их авторы пытались учесть, с одной стороны, значительные перемены в хозяйственном механизме и организационной структуре управления регионов, а с другой, – современный уровень разви тия информационных технологий, телекоммуникационных средств, суще ствующие заделы в плане организационного, методологического, про граммного, технического обеспечения процессов информатизации.

Как утверждается в работе [160], «тогда для большинства регионов страны декларировался, но не реализовался системный подход к проблеме информатизации региона;

не были определены приоритеты в решении проблемы информатизации, формирования информационных ресурсов, отсутствовала четко сформулированная информационная политика регио нальных органов власти;

не была разработана система критериев и показа телей оценки эффективности региональной информатизации».

Со второй половины 90-х годов, в условиях перехода к рыночной экономике, особое значение приобретает создание эффективно действую щей системы информационно-аналитической поддержки деятельности ор ганов территориального управления, обеспечивающих оценку состояния и прогнозирование развития экономики регионов.

Вместе с тем, постоянное изменение условий управления и труда происходит все быстрее и быстрее. Раньше процесс проектирования ре гиональных информационных систем любого типа – поисковой или биб лиотечной, справочной или информационно-аналитической – растягивал ся на три-четыре года. По сегодняшним меркам такие сроки явно не под ходят для заказчика, потребителя. Омертвление капитала, устаревание проектных решений, смена поколений программного или технологическо го обеспечения – главные причины «увядания проектов».

Основные особенности подходов и методов, новых информацион ных технологий, с которыми в той или иной мере приходится сталкивать ся разработчикам региональных информационных ресурсов, заключаются в следующем:

1 Опосредованность применения средств информатизации орга нов власти. Использование компьютеров руководителями происходит че рез посредников: сотрудников отделов информационных технологий и т.п.

Опосредованность приводит к тому, что до руководителей зачастую не доводится наиболее актуальная и важная информация.

2 Локальность и последовательность смыслового преобразования информации. Решение задач обычно осуществляется на месте их инициа ции, а не там, где, например, по экономическим соображениям или для повышения оперативности это более целесообразно. Причем существую щие способы комплексирования задач практически не позволяют эффек тивно распараллеливать их решение. Это обусловливает анахронизм ис пользования коммуникационной среды только на уровне «электронной почты», а, следовательно – невозможность эффективного решения слож ных комплексных задач, например, многоотраслевых.

3 Традиционное стремление к централизованному хранению ин формации. С одной стороны, это упрощает процедуры ее ведения и актуа лизации. Но, при этом, резко снижается информационная живучесть сис темы, неэффективно используются ее ресурсы и повышается нагрузка на коммуникационную среду. И, главное, не каждый разработчик информа ционного ресурса передаст свою информацию в централизованное храни лище, поскольку она является своего рода его «капиталом».

4 Превалирование организационных мер защиты информацион ных и программных ресурсов информационной системы.

5 «Жесткость» схемы закрепления технических средств за функ циональными подсистемами (пользователями).

Рассматривая ретроспективу практики создания региональных ин формационно-управленческих систем, можно выделить два главных фак тора, оказывающих влияние на методологию их проектирования: принятая практика государственного управления и уровень развития информацион но-коммуникационных технологий (ИКТ).

Современный этап развития ИКТ характеризуется высокой произ водительностью вычислительной техники, достаточно низкой ее стоимо стью, доступностью коммуникационных сетей, постоянным снижением стоимости передачи информации. Все это предопределяет основные изме нения, которые претерпевают региональные информационно управленческие системы.

Широкое распространение информационно-телекоммуника ционных систем, основанных на сетевой архитектуре, высокоскоростных линий связи позволило значительно расширить присутствие информаци онно-управленческой системы в социально-экономической жизни регио на. С распространением глобальной информационной сети Интернет поя вилась возможность интеграции региональной информационно управленческой системы в информационное пространство региона.

Увеличение производительности вычислительной техники вызвало бурное развитие и внедрение в практику интеллектуальных информаци онных технологий, методов ситуационного управления, анализа и обра ботки нечетких данных и т.п. Это позволило значительно расширить воз можности компьютерных систем. В частности:

• стало возможным представлять информацию в специальной фор ме, ориентированной на решение задач с использованием компьютера;

• логико-лингвистическое моделирование и применение методов обработки «нечеткой» информации резко расширили области использова ния компьютеров (семантический анализ изображений, речи, ситуацион ное управление и т.п.);

• прямой, без посредников, доступ к компьютеру конечных пользо вателей при решении прикладных задач на основе интеллектуального ин терактивного графического интерфейса (ранее руководители часто обща лись с компьютерами опосредованно – через своих подчиненных);

• взаимодействие конечных пользователей с компьютером ориен тировано на их профессиональный язык;

• интеллектуальность самой технологии, которая в процессе своего развития постоянно совершенствуется: адаптируется к пользователям, приобретает новые знания, в том числе и путем самообучения;

• объединение компьютеров в различного рода сети и организация в них распределенной обработки информации и т.д..

Рассматривая некоторые современные информационно-управлен ческие системы регионов и сравнивая их с предшественниками, можно выделить следующие основные отличительные черты:

1. Прежде всего, региональные информационно-управленческие системы в настоящее время все в большей степени приобретают черты распределенных информационных систем. Т.е. происходит переход от ис пользования крупных централизованных хранилищ данных и центров об работки информации к распределенным базам данных и аналитическим центрам. Во многом это обусловлено бурным развитием информационно коммуникационных технологий, создавшим техническую возможность такого построения систем. Распределенные информационно управленческие системы имеют целый ряд преимуществ по сравнению с традиционными системами: прежде всего, это значительно большая гиб кость системы, простота ее модернизации. Также распределенные систе мы обладают значительно большей защищенностью от атак.

2. Помимо распределенности, современные информационно управленческие системы регионов стали приобретать многие свойства от крытых систем. Если ранее системы создавались исключительно для внутреннего использования органами государственной власти, то сейчас региональные информационно-управленческие системы интегрируются в единое информационное пространство регионов. Это выражается, в част ности, в создании web-сайтов органов власти, в предоставлении населе нию некоторых услуг в режиме он-лайн (сдача налоговой отчетности, ре гистрация имущественных прав и т.д.). Создаются каналы обратной связи между населением региона и органами власти. Это реализуется посредст вом публикации статистических данных о социально-экономическом по ложении региона, информации о деятельности государственных органов.

В целом, региональные информационно-управленческие системы стано вятся все более доступными для внешней среды. Конечно, каналы взаимо действия с внешней средой должны быть четко очерчены для недопуще ния распространения конфиденциальной информации и снижения риска внешнего деструктивного воздействия на компоненты информационно управленческой системы.

3. Возрастающая сложность систем. Современные региональные информационно-управленческие системы являются сложными многоком понентными системами, агрегирующими в своем составе данные многих различных систем. Так, например, информационно-управленческая систе ма Ярославской области [162] еще в конце 90-х годов прошлого века включала в свой состав следующие основные компоненты:

систему оперативных показателей социально- экономического развития Ярославской области;

информационно-графическую систему анализа региональной ин фраструктуры «ТЕРРА»;

систему социологического мониторинга;

базу данных сообщений СМИ «Инфотека»;

базу данных нормативных актов Ярославской области;

систему учета населения Ярославской области «Физические лица Ярославской области»;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.