авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Асланов, Рамиль Махир оглы

Становление вертикали власти в России

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Асланов, Рамиль Махир оглы

Становление вертикали власти в России : [Электронный

ресурс] : Историко­правовой анализ : Дис. ... канд. юрид.

наук : 12.00.01. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Теория и история права и государства история правовых учений Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0122/060122050.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Асланов, Рамиль Махир оглы Становление вертикали власти в России Москва 2005 Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКАЯ НРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ На иравах рукописи АСЛАНОВ РАМИЛЬ МАХИР ОГЛЫ СТАНОВЛЕНИЕ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ В РОССИИ:

ИСТОРИКО-НРАВОВОЙ АНАЛИЗ Специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель:

Доктор юридических наук, нрофессор Морозов А.В.

Москва - СОДЕРЖАПИЕ ВВЕДЕПИЕ ГЛАВА I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И МИРОВАЯ ПРАКТИКА СОЗДАНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ § 1. Анализ мирового опыта построения федеративных отношений и вертикали власти § 2. Исторический анализ развития федеративных отношений в России в свете становления вертикали власти ГЛАВА II. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СТАНОВЛЕНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ § 1. Современное состояние и особенности правового статуса субъекта Российской Федерации § 2. Правовые аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе § 3. Место и роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в механизме государства ЗАКЛЮЧЕНИЕ СНИСОК ИСНОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ВВЕДЕНИЕ Встреча Президента Российской Федерации В.В. Путина и Президента Реснублики Азербайджан И.Г.Алиева дала новый импульс ученым исследователям обеих стран к изучению истории, государственному устройству, системам законодательства и т.д. Решением Президента Российской Федерации В.В. Путина 2005 год в России объявлен годом республики Азербайджан.





В рамках Межгосударственного Соглашения между Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией предусмотрена подготовка специалистов высшей квалификации, изучающих исторический опыт становления государственности наших стран на постсоветском пространстве для укрепления добрососедских отношений, имплементации законодательства, использования положительных примеров укрепления государственных институтов.

История реформирования государственного строя с учетом специфики многонациональных стран на примере России оказывает суш,ественное воздействие на развитие государств бывшего СССР.

В Азербайджанской Республике так же, как и в Российской Федерации, государственная власть реализуется системой, в которую входят центральные государственные органы - законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы такого субъекта государства как Нахчыванская Автономная Республика, которая в соответствие со статьей 134 Конституции Азербайджанской Республики является автономным государством и неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики.

В связи с этим весьма актуальным является изучение исторического опыта развития федерализма в России, как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и децентрализация.

стремление к унификации и уникальная полиэтничность отдельных регионов и другие особенности. Существенное значение также нриобретает онределение нерспектив совершенствования федеративных отношений в Азербайджанской Республике на основе анализа исторического опыта их становления и развития государственности в России, в частности, функционирования механизма государства. Представляется, что такой историко-правовой анализ в современной юридической литературе представлен пока еще недостаточно.

Положительно оценивая тенденцию субъектов Российской Федерации к объединению, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2005 году отметил, «что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а, в конечном счете, ради благосостояния людей».' Важными являются проблемы реформирования федеративной системы страны в связи с влиянием на ее состояние последствий распада СССР и обострения межнациональных отношений в ряде регионов.

В этом ряду задача укрепления государственности через развитие федерализма, вертикали власти, совершенствование федеративных отношений требует новых подходов к определению и реализации правовых инструментов развития государственного устройства.

В имеющихся работах на эту тему недостаточно исследованы теоретические проблемы федеративного устройства и история развития федеративных отношений, а также исторические аспекты функционирования центральных (федеральных) органов государственной власти, в частности, правового статуса федеральных округов, как субъектов правоотношений.

Также недостаточно изучены вопросы о месте и роли полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в механизме государства.





Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. - М., 2005. Сб.

В связи с этим, очевидно, что современное становление федерализма требует дальнейшей углубленной разработки его правовых и организационных основ. Еш,е одним полезным для изучения и применения в государственном строительстве Азербайджанской Республики является также назначение глав субъектов Российской Федерации их представительными (законодательными) органами по представлению Президента Российской Федерации, что, по нашему мнению, безусловно, способствует укреплению вертикали власти.

Не менее актуальным в плане исследования процессов развития федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствуюш,их наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех населяющих страну народов.

Становится все более очевидным, что данные вопросы следует исследовать с точки зрения истории противостояния центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезинтеграционных процессов. Федерализм является не только формой решения вопросов территориально-политической организации обш,ества. Эта проблема в ее полномасштабном историческом, международном, политическом и социально-экономическом, правовом понимании является одной из важнейших задач современного реформирования федеративных отношений.

Целью исследования является комплексный историко-правовой анализ теоретических проблем укрепления вертикали власти в Российской Федерации, развития федеративных отношений и формирования правового института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как составляюш;

ей механизма государства, в объеме достаточном для выработки научно обоснованных предложений и рекомендаций развития и укрепления государственности Азербайджанской Республики.

Для достижения указанной цели автором поставлены и решены следующие задачи:

- нроведен комплексный историко-правовой анализ мирового опыта развития федеративных отношений и создания вертикали власти;

- исследованы пути исторического развития федеративных отношений и способы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;

- рассмотрены и выявлены особенности современного состояния и правового статуса субъекта Российской Федерации;

- изучены правовые.аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе;

- определено место и роль в механизме государства полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Объектом данного исследования выступает сфера развития федеративных отношений между центром управления государством и его субъектами с учетом исторических тенденций укрепления вертикали власти.

Предметом исследования являются специфические исторические закономерности, проявляюш;

иеся в ходе правового регулирования федеративных отношений- и создания вертикали власти в России, формирования федеральных округов, как субъектов правоотношений, взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, влияние на них института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Проблемам развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России в последние годы уделяется пристальное внимание как российских ученых-юристов, так и политиков. Одновременно получают все большее признание и активнее используются в настояшее время работы видных исследователей (историков, юристов) и политиков прошлого.

Среди них, например, труды К.С. и И.С. Аксаковых, СЮ. Витте, И.Я. Данилевского, И.О. Ильина, П.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, К.Н. Леонтьева, Н.К. Михайловского, М.А. Рейснера, П.В. Струве, П.А. Столыпина.

Концепция «советского федерализма» начала 20-х годов XX в.

исследовалась в трудах Ц.Н. Дурденевского, В.Д. Плетнева, П.И. Стучки, П.И. Трайнина, Н.Н. Фиолетова и других.

При проведении научных исследований автором изучались труды современных ученых, исследующих проблемы истории и теории государства и права, конституционного, государственного нрава и управления, административного права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, B.C. Крылова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, В.Д. Перевалова, СМ. Петрова, М.М. Рассолова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, К.Ф. Шеремета и других.

в целом, рассматриваемый круг вопросов, несомненно, носит в научном плане не только историко-теоретический, но и междисциплинарный (межотраслевой) характер.

Однако при всей важности истории развития правового регулирования федеративных отношений и влияния на них центральных (федеральных) органов государственной власти, ее анализ в научной литературе не позволял сформулировать научно обоснованные рекомендации по укреплению вертикали власти Азербайджанской Республики. Тем более, что с введением представляющего существенный научный интерес института полномочных представителей Президента Российской Федерации к ним добавился новый комплекс связанных с этим теоретически недостаточно исследованных проблем как правоустанавливающего, так и правоприменительного характера.

Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют следующие общенаучные методы: анализ и синтез, системный подход, объективно-диалектический и дедуктивный методы познания федеративных отношений и влияние на них вертикали власти, развития федерализма, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также частнонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и архивных документов, а также специальные юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.

Исследование основывается на принципах и положениях истории и теории государства и права, конституционного и административного права.

При подготовке диссертации основными источниками являлись все советские конституции и Конституция Российской Федерации 1993 г., двусторонние и многосторонние договоры начала 20-х годов XX столетия, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Также использованы ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации.

Существенное значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы обсуждения «круглых столов» и парламентских слушаний но проблемам развития федеративных отношений и государственного строительства в России, международных и всероссийских конференций по федерализму.

Обоснованность и достоверность результатов работы базируется на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе, включаюш,ей теоретическую и историческую литературу, а также правовые акты.

Изучены документы государственных архивов Российской Федерации и Азербайджанской Республики;

практика деятельности органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектов, имеюшейся опыт функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Изучено соответствующее законодательство зарубежных государств, касающееся федеративных отношений и создания вертикали власти.

Хронологические рамки исследования истории российского федерализма охватывает период с 1991 г, до настоящего времени. Он характеризуется проведением реформы федерализма и укреплением вертикали власти в Российской Федерации.

В диссертации уделяется большое внимание историческому опыту федерализма и мировой практике создания вертикали власти начиная с XIX в. до современности.

Научная новизна исследования. В работе получены новые научные результаты, касающиеся практики упорядочения взаимоотношений субъектов федерации, роли полномочного представителя Президента в механизме федерального государства, обеспечивающего системность государственного управления, которые могут быть использованы для обоснования развития законодательного процесса и укрепления государственности Азербайджанской Республики.

Для формулировки предложений совершенствования законодательства проведен комплексный историко-правовой анализ опыта зарубежного федерализма, построения федеративных отношений в Российской Федерации, влияние исторических тенденций на создание вертикали власти в Российской Федерации, на правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе как субъекте федеративных отношений.

Обоснован новый научный вывод о том, что для России, с точки зрения исторической перспективы, наиболее предпочтительной является федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов и построенная по административно-территориальному принципу, что также может быть применимо и для Азербайджана.

Установлена степень исторической преемственности, историческое значение сущности, форм и характера федерализма, определяются перспективы дальнейших исследований в этом направлении.

Сделан вывод о необходимости совершенствования законодательства в целях обеспечения стабильности федеративного устройства, определения порядка и процедур взаимоотношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Определены формы контроля законодательной ветви власти Российской Федерации над договорным разграничением полномочий, предложен механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, установлен круг вопросов, по которым правовая регламентация осуш,ествляется только законом.

Положения, выносимые на защиту:

- Показано, что федеративные отношения - это особый вид исторически сложившихся общественных отношений, отражающих распределение государственной власти между федерацией как целостностью и субъектами как составными частями. Они имеют сложную структуру, многогранное содержание, и учитывая их многообразие нет общей формулы федеративного устройства, применимой для всех государств и исторических эпох. На основе историко-правового анализа развития федеративных отношений в России обосновывается положение об обусловленности их как объективными, так и субъективными причинами.

- Выявлены особенности политического режима и федеративного устройства Российского государства в современный период, охарактеризованы основные параметры горизонтального и вертикального разделения и координации государственной власти.

- Для России, с точки зрения исторической перспективы, наиболее предпочтительной является федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов и построенная по административно-территориальному принципу.

- Создание федеральных округов следует рассматривать как эффективную меру, позволяющую опытным путем выбрать наиболее приемлемый для России вариант административно-территориального устройства;

исходя из анализа действующего законодательства, предложено рассматривать федеральные округа в качестве субъектов правоотнощений, хотя они имеют лищь административный (сугубо управленческий) статус, их нельзя признавать аналогами субъектов федерации без соответствующих изменений Конституции Российской Федерации.

- Предлагается законодательное регулирование отнощений субъектов федерации, входящих в федеральный округ, так и федеральных округов в целом с органами государственной власти Российской Федерации, а также компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать с учетом рекомендаций автора и исходя из опыта Российской Федерации, ввести институт полномочного представителя Президента Азербайджанской Республики в Нахчыванской Автономной Республике.

- Изложены пути соверщенствования правового регулирования федеративных отношений, в частности, в договорах о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации прямо или косвенно закреплять особый статус того или иного субъекта федеративных отнощений.

- Определены формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Предлагается в ст. 28 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» установить порядок опубликования договоров и соглашений, обеспечивающий их легитимность и публичность, не допускающий установление договором или соглащением других условий их обнародования, а также порядок и процедуры взаимоотношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов, дополнив соответствующими нормами главу VII указанного закона.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена, прежде всего, тем, что сформулированные автором выводы направлены на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности по развитию федеративных отношений, созданию вертикали власти, укреплению места и роли полномочного представителя Президента в механизме государства. Помимо этого материалы исследования использованы в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и в научных исследованиях по различным отраслям права.

При этом диссертант предполагает дальнейшее использование полученных результатов проведенного исследования в законопроектной работе и практике государственного строительства Азербайджанской Республики.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на научно-практических конференциях, форумах и семинарах по проблемам развития федеративных отношений, укрепления государственности и вертикали власти. Основные положения диссертации нашли отражение в научных сообщениях на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора. Концептуальные идеи исследования и практические рекомендации реализованы автором при работе в экспертных группах по подготовке ряда законодательных актов Московской городской думы.

ГЛАВА I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОИЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И МИРОВАЯ ПРАКТИКА СОЗДАИИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ §1. Анализ мирового опыта построеиия федеративных отношений и вертикали власти Как известно федерализм получил широкое распространение в современном мире. Федеративными являются государства, занимаюп];

ие лидируюш,ие позиции и, вместе с тем, суш,ественно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций. В то же время, сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагиваюш;

ие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.

Между тем в обш;

ественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, без учета того, что характерной чертой современного федерализма является многообразие.

В самом деле, федерация может объединять как равноправные субъекты, так и политико-территориальные единицы, различаюш;

иеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств и другие государства. С другой стороны, некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто и 'Л живут, собственно, по федеративным законам.

Вместе с тем, о тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире суш,ествуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью.

При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.^ Так или иначе, но бросается в глаза двойственность этого процесса.

Федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории»."^ Не согласиться можно лишь с характеристикой — «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности со стороны территории, а со стороны центра — необходимость признания и обеспечения определенной политической автономии в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической, социальной и культурной точек зрения.

В тоже время известно, что сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению так называемой «нейтралистской тенденции». По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации.^ В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира — Франции, происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.^ ^ Комаров С.А. Общая теория государства и права. - СПб., 2001. С. 55-58;

Хофман Э. Современный федерализм // Международная жизнь. 1991. Хо4. С. 12.

Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Гос-во и право. 1994. №8-9;

Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства// Журнал российского права. 2002. Nul. С. 91-93.

* Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. -М., 1994. С. 55.

' Остром В. Смысл американского федерализма. -М., 1993;

Хофман Э. Современный федерализм // Международная жизнь. 1991.Го4. С. 12-14.

* Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско - Французская серия информационных и учебных материалов. Ш\4. С. 14-24.

Исторически известно, что с момента своего правового оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса. ^ Именно исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особ5^ю систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.

Такое политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития. Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.

Сегодня особенно актуально, что федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории.

Такие предписания в том или ином виде содержатся во всех федеральных конституциях и сводятся к трем общим принципам. Во-первых, законодательно закрепляется соответствие конституций субъектов ' Остром В. Смысл американского федерализма. С. 18- 20.

положениям федеральной конституции и национальным законам;

верховным федеральным судом или Конституционным судом осуществляется судебный контроль законодательной деятельности, эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты;

высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.^ Тем не менее, как показывает практика, такие ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров сецессии — выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии).^ Однако все федеративные государства по-прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.

Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают зап];

иту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального представительства (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов.

' См. напр. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. — М., 1998. С. 27-31 и др.;

Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.

Следующей формой публично-властных отношений внутри государственно-образованного субъекта (или, если выразится точнее, субъекта обладающего чертами государственной организации) является конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 года.

Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта международного права. Центральное правительство в конфедерации действует прямо на субъекты, но только через субъекты на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например, может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими государствами. Члены конфедерации сохраняют независимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства, администрации, системы законов;

их отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как является политической ассоциацией, а не сложным составным государством. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.^^ Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в различные столетия, чаще всего в качестве конфедераций называются: Швейцария (1291-1848 гг.), Нидерланды (1581-1795 гг.), США (1776-1788 гг.), Германия (1815-1866 гг.). В последние годы все чаще в этом ' Осторжин Р.В. Сравнительный опыт федералнзма. С. 50-58.

'"Абдулаев М.И., Коммаров С. А. Проблемы теории государства и права. СПб., 2003. С. 78-79.

контексте упоминается Евронейский Союз, но, конечно, с определенной степенью условности.

До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее, федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов. ^^ Вместе с тем представляется, что вопрос о том, насколько данное «классическое» различие между конфедерацией и союзным государством соответствует современным тенденциям, и насколько новые промежуточные формы, образовавшиеся в последнее время, прежде всего в Европе, укладываются в рамки этих традиционных категорий, составляет особую тему.

Третий вид федерализма — федератизм (federacy), характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза, в этом случае, является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием.'^ В Соединенных Штатах подобное устройство называется содружеством («commonwealth»). Эти принципы, например, положены в основу взаимоотношений США с Пуэрто Рико и Гуамом.* Четвертый вид — ассоциированная государственность (associated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в " Осторжин Р.В. Сравнительный опыт федерализма. С. 107-112.

'^ Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Соколов Д.В. -М., 1999. С. '' Тропишин В. Внешняя политика Соединённых Штатов Америки. —М., 1997.

конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми островами — с другой.'"* Каждый из приведенных видов предлагает свое собственное решение некоторых специфических региональных проблем, но все они стремятся к сбалансированности властных полномочий центральных органов государства с достаточным уровнем самоуправления его частей. Поэтому верным можно считать следующее утверждение: везде, где подобный баланс имеет договорную основу и добровольный характер, присутствуют федеративные взаимоотношения. Тем более, что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми независимость исчезает, а остаются верховенство и диктат. Под давлением экономических, политических, идеологических изменений современные государства приобретают новые черты, которые можно охарактеризовать новым понятием — «квазифедерализм».

Помимо вышеназванных видов, существуют формы, обладающие некоторыми федеративными чертами — квазифедеративные формы:

— государство автономий (Испания);

— конституциональная регионализация (Италия);

— кондоминиумы (Андорра нод совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа [Испания]);

— конституциональное самоуправление (Япония);

— унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

— лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

''' Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Соколов Д.В. С. 142.

— содружества или сообщества (Британское Содружество наций объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших независимость (оформлена Вестминстерским статутом в 1931 г.);

— Французское Сообш,ество — федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости/^ Федеративные черты в различной степени проявлялись в процессах автономизации многих унитарных государств. В последние десятилетия XX века этот процесс заметно активизировался.

Так, например, на сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х годов во Франции предпринимались попытки реформирования административно территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшало бы возможности управления из центра. Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно сильны, эти планы вызвали широкое противодействие («против», в частности, высказались левые, рассматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления).

Тем не менее, Франция не осталась в стороне от процессов «автономизации». В 1991 году Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами? После ожесточенных споров, в итоге была одобрена следующая формулировка:

«Французская Республика гарантирует корсиканскому народу — составной '^ Национальные модели федеративных государств // Вестник МГУ. -1997. Ко\;

Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско - Французская серия информационных и учебных материалов. №14;

Черкасов А.И. Сравнительное местное самоунравление: теория и практика. -М., 1998;

др.

части французского народа право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции».'^ Этот пример, несомненно, можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики.

В отличие от Франции, в Италии были образованы более крупные территориальные единицы — области, основу которых составляют социально, экономически и исторически целостные объединения. Так, в 1948-1963 гг. были образованы 5 автономных, обладающих самыми широкими полномочиями, а в 1971 г. — 15 административных областей. В автономных областях действуют выборные органы власти — советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции.

Советы в свою очередь образуют исполнительные органы, которые выбирают своих председателей, представляющих области вовне. По мере реализации областного деления, Италия получает все больше признаков федеративного государства.

В 1996 году большой резонанс во всем мире вызвали заявления ряда радикальных политиков северной Италии о необходимости отделения от менее развитого в хозяйственном отношении Юга и создания на промышленном Севере самостоятельного государства. Центральное правительство незамедлительно отреагировало на эти заявления и пообещало решительно пресекать любые действия, направленные на раскол страны. И хотя в настоящее время граждане страны крайне скептически относятся к идее создания двух государств, развитие и совершенствование процессов «конституционной регионализации» может существенно подорвать социально-экономическою базу сепаратистов в ближайшем будущем.

Французская Республика. Конституция и законодательные акты. - М., Другим наиболее характерным примером унитарного государства, вобравшего в себя множество федеративных черт, является Испания.

Настолько, что современные эксперты в области конституционного права нередко определяют ее нынешнее устройство как «федерация де-факто».'^ Между тем Конституция 1978 года избегает называть территориальное устройство Испании «федерацией». Против использования «федеральной»

терминологии в данном контексте выступали националистические партии Каталонии и страны Басков, полагавшие, что федеративное устройство уравняет статус их «исторических регионов» с провинциями, не обладающими «особой культурно-исторической идентичностью». С другой стороны, идея «чистого» федерализма была отвергнута в силу опасности, которую он представлял для целостности государства. Политики посчитали, что сравнительно низкий уровень развития экономики и политической культуры, серьезные региональные диспропорции в условиях политической нестабильности могут привести к вспышке сепаратизма. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: «Пи в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей».

В настоящее время в Испании существует 17 автономных президентских республик. В каждой автономии работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории данной области. Ассамблея формирует местное правительство во главе с председателем. Деятельность органов автономий контролируется правительством. Конституционным судом. Счетной палатой. При этом имеется конституционный путь для образования новых автономий.

Своеобразная модель регионально-национального и территориального устройства государства получила название «государство автономий».

Вторая половина XX века и особенно его последнее десятилетие рождают новые схемы взаимоотношений территориальных образований с центральными властями. С одной стороны, территории получают "Осторжин Р.В. Сравнительный опыт федерализма. С. необходимую степень самостоятельности (причем степень автономии может варьироваться в зависимости от уровня социально-экономического развития и политических амбиций территорий). С другой стороны, центральные власти, не желающие в силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели. Примеры Франции, Италии и Испании наглядно демонстрируют жизнеспособность и эффективность новой модели. Вполне вероятно, что именно эта модель может стать возможным вариантом разрешения конфликтных ситуаций в Азербайджанской Республике, Израиле, Молдове, Грузии и ряде других стран.

Так, например. Китайская народная республика в поисках путей мирного слияния с «оазисом капитализма» — Гонконгом, провозгласила принцип: «Одна страна — две системы». Несомненно, в нем присутствует федеративное начало, ибо только в этом случае возможна его успешная реализация. Такой же путь предлагается и Тайваню.

Федеративная система имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Множество автономных элементов такой системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обраш,аясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся). Но необходимым условием подобной самоорганизации является наличие равных свобод и равного статуса для элементов системы, и распределение власти между множеством представителей, каждому из которых общество доверяет действовать в определенных пределах.

Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают всех, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов на всех уровнях властных отношений.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настояш;

ее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, 1а коммунам и т.п.). Это такой же пример федерализма, как и разделение власти между центральным правительством и субъектами. Такая децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне и в известной мере выбирать способ правления на индивидуальной основе. Подобная тенденция, характерная в последние годы для многих государств, в том числе не федеративных, обозначается как движение к большей федерализации.

Действительно, в последние годы местное самоуправление становится реальным фактором обш;

ественного развития во многих странах. Более того, территориальное общественное самоуправление становится одним из принципов строительства институтов представительской демократии. Не последнюю роль играет оно и в федеративной системе. Основываясь на принципах, сходных с федеральными, органы местного самоуправления органично вписываются в сложную систему федеративных взаимоотношений государства, регионов и граждан. Среди общих положений, характеризующих этот уровень, выделим следующие: обязательная выборность и сменяемость представителей, входящих в руководящие органы;

разграничение сферы компетенции и разделение полномочий с органами исполнительной власти на местах;

самостоятельность в принятии решений по вопросам, входящим в сферу компетенции этих органов.'^ Классическая двухуровневая федеративная система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление. Таким образом, в современной федеративной системе можно выделить следующие уровни:

'* Емельянов И.А. Местное самоуправление: международный опыт. ^Тула, 1997.

1) общегосударственный;

2) субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования);

3) местного самоуправления (муниции, обш,ины, округа, коммуны и др. местные органы власти).

Институты федеративного государства разных уровней не подчиняются друг другу, не связаны какой-либо иерархией и выполняют различные функции. Именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво сушествовать федерации. Эта система получает признание как неотъемлемая часть федерации, суш,ествуюш;

ая во многих государствах в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Неслучайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип. Например, политико-административная структура Бразилии определяется наличием трех уровней: федерального, штатов и муниципии. Носледняя бразильская Конституция, принятая в 1988 г., предоставила статус члена федерации и автономию муниципиям, до этого являвшимся лишь административной частью штатов. По мнению создателей новой Конституции, три уровня федерализма в современных условиях позволят оптимально сочетать централизацию с автономией субъектов федерации.

Разделение государственной власти между федерацией и субъектами дополняет классическое разделение властей между парламентом, правительством и верховным судом. В результате не только разграничены законодательная и исполнительно-распорядительная компетенция федерации и субъекта, но и субъекты в лице верхней палаты парламента имеют орган своего прямого представительства на федеральном уровне. Как правило, в компетенции верхней палаты приостановить вступление в силу любого законодательного решения, принятого нижней палатой, а в определенных случаях вообще блокировать вступление закона в силу.

" Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран. -М.,1998. С. 34-57.

Таким образом, федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей «по вертикали», а федеративная структура сегодня становится новой ступенью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральной власти на различных уровнях государственного устройства — федеральном, региональном, местном.^*^ Цель подобного разделения — создание более гибкого и действенного механизма защиты индивидуальной свободы, а также рационализация государственного управления. Но в отличие от традиционного разделения власти на законодательную, судебную и исполнительную, в федерации возможно более гармоничное и полноценное взаимоограничение властей. И вполне закономерно, что федерализм становится четвертым компонентом современного разделения властей, придавая ему дополнительный демократический потенциал и политическую устойчивость.

Особенности мировой практики построения федеративных государств позволяют сделать вывод о том, что государственное устройство каждого из них основано прежде всего на двух факторах. С одной стороны, всякое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование, несмотря на то, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований. Будучи субъектами федерации, последние имеют собственное административно — территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством, иногда могут иметь свои воинские формирования и гражданство. С другой — федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц ^^ Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 75-78;

Федерация в зарубежных странах / Под ред. Ковачева Д.А. -М., 1993 С. 3-4.

между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными.

Мировой опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, национальной, социокультурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации, который, как правило, осуществляется ординарными (прежде всего финансовым) или чрезвычайным способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта федерации. Столь жесткие методы нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Мексики, Бразилии, Папуа Новой Гвинеи, часто использовались в Индии, Малайзии, Пакистане и неоднократно применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 1950-х и 1980-х годах.^^ Безусловно, упомянутые гарантии сохранения единства зарубежных федераций в первую очередь направлены на защиту уже существующих принципов государственного устройства. Как следует из большинства конституций зарубежных федераций, они относят к предметам исключительного ведения последних важнейшие вопросы — организацию высших органов власти, оборону, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешнюю политику, разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций.^^ В то же время в ведение Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. С. 175-176, 251-254.

См. напр: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 57-76.

Федерация в зарубежных странах / Под ред. Ковачева Д.А. С. 23-70.

субъектов федерации, зачастую, включен более широкий крут вопросов. Но они, в основном, ограничены пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны законодательного регулирования.^"* В силу собственно экономических, исторических, политических и других особенностей каждого государства упомянутые пределы не являются, и не могут быть едиными. Это можно подтвердить на примере конституций Швейцарии и Мексики, положения которых распространяют юрисдикцию федерации на земли и природные ресурсы. В то время как в США, Австралии или Канаде эти предметы ведения входят в пределы региональной компетенции.

Рассмотрим вопрос «единства экономического пространства» внутри федеративных государств более подробно.

В США, согласно разделу 8 ст. 1 Конституции, правовое регулирование торговли между штатами осуш,ествляет Конгресс. Конституционное толкование этой нормы, данное в первой половине XIX века Верховным Судом США, устанавливает, что «торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения», вследствие чего оно должно охватывать все вопросы, требуюш,ие «единого правового регулирования». Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют сходство и формы конституционного толкования.^^ Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций.

Например, пункт IX статьи 73 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса «предотвращать установление ограничений в торговле между штатами». Как и в Конституции Федерация в зарубежных странах / Под ред. Ковачева Д.А. С. 89-100.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 98-103.

Швейцарского Союза, в ст.31 которой провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза.

В развитии единого экономического рынка немалая роль принадлежит созданию единой системы денежного оборота, которая в зарубежных федерациях обычно находится под полным контролем федеральных правительств. Подтверждением этому служит следующее положение Конституции Швейцарского Союза: «Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписание о курсе иностранных монет». А также норма, декларирующая, что «право эмиссии банковских билетов и других такого рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу. Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны».'^^ Важны полномочия федеральных органов и по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области:

«Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они не происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения».'^^ Единый экономический рынок, как это часто подчеркивается в научной литературе, характеризуется:

— динамизмом — свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг;

^* Современные зарубежные конституции: Сборник документов / Сост. Маклаков В.В. -М., 1996. С. 222-223;

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 109.

"" Современные зарубежные конституции: Сборник документов / Сост. Маклаков В.В. С. 225.

^* Современные зарубежные конституции: Сборник документов / Сост. Маклаков В.В. С. 41.

— эффективностью — соответствием форм управления экономическим требованиям;

— гармонией связующих его отнощений — обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.'^^ В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, раздел 1 поправки XIV к Конституции США устанавливает: «Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан США, ни один штат не должен лишать кого либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не может отказывать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов».^° Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: «Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций». Изъятие из этого принципа допускается только в случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране.^^ Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики: «Территория Федерации образует единую область в валютном, экономическом и таможенном отношениях. Внутри Федерации не могут быть устанавливаемы таможенные разделения и иные ограничения сообщений». Каждый гражданин Федерации См. напр. Михеева И.В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал Российского права. 2001.

Ь2. С. 50.

Современные зарубежные конституции: Сборник документов / Сост. Маклаков В.В. С. 40.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 100.

«имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры, в соответствии с которыми субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях.

Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.д.

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка дотационным регионам за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...». Представляет интерес и пункт 2 статьи 109 Основного закона, в котором подчеркивается: «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса».

Федерация в зарубежных странах / Под ред. Ковачева Д.А. С. 90-92.

Рассмотренные общие закономерности экономической интеграции субъектов зарубежных федераций, помимо отмеченного, подвержены влиянию другой, не менее важной составляющей спектра федеративных отношений, каковой является политическая интеграция. Первое, на что следует обратить внимание, это отсутствие у субъектов федераций права сецессии, верховенства собственного законодательства на своей территории и независимости в международных отношениях.

Право выхода за федеральными единицами не признается ни в одной из федеральных конституций, а попытки сецессии подавляются, как правило, силой оружия, как это было в 1847 году в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865 гг.) в США. Следует, однако, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 году из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах, что, очевидно, подчеркивает взаимосвязь и взаимовлияние всех составляющих федеративных отношений.

Политическая интеграция субъектов федерации невозможна без распространения юрисдикции федерального права на их территорию, и в зарубежных федерациях федеральные единицы не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов:

«Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если, в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения». Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины, Мексики, Венесуэлы, Канады и ряда других государств.

предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Как правило, лишены субъекты федерации и права самостоятельно выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40 X годах прошлого столетия. Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений.

Примером этому могут служить так называемые «культурные соглашения»

между канадской провинцией Квебек и Францией.

Тем не менее, вектор эволюции федеративных систем исторически направлен на то, чтобы субъекты федераций не были суверенны. И хотя конституционные положения не содержат по данному поводу конкретных правовых норм, в США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных судов. Вместе с тем отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций признается суверенитет, но лишь в той его мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.^^ Федеральные власти имеют немало политических и правовых рычагов воздействия на федеральнъш единицы с целью достижения интеграции между ними. Как было отмечено, президент США имеет право вводить на территорию штатов войска для защиты их от «внутренних беспорядков» и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза «Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, Конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан». А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливает реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. С. 207-208.

всеобъемлюш,ими являются нормы о чрезвычайном положении и в конституциях ФРГ, Канады, Индии.

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает широкую социальную базу.^'^ Определенную роль играют также процессы, которые складываются по горизонтали — между субъектами федераций. Суш;

ествует большое число консультативных органов, координируюш,их усилия федеральных единиц, но значение их, в общем, невелико. ^ В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей, которые умело, направляют их деятельность в нужное для федерации русло.

Особую заботу федерации проявляют при решении задач, направленных на обеспечение единообразного правового регулирования.

Своеобразным правовым „ итогом интеграции в экономической и политической сферах общественной жизни стало расширение полномочий органов федерации. В странах общего права, таких как США или Австралия, оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — преимущественно посредством принятия новых конституций, как, например, это имело место в 1988 году в Бразилии, либо путем внесения в тексты конституций поправок, как в Индии.

В пределах компетенции центра федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов.

Федеральные власти нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по международным договорам или федеральное законодательство по привилегиям и льготам граждан. Одной из форм интеграции права, является также принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной ^^ Карапетьян Л. М. Современный федерализм и правовой статус народов. М., 1996.

конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, а в ФРГ, Канаде и Австралии — на конференциях глав или представителей исполнительной власти.

Важно, что разфаничение компетенции в ряде зарубежных федераций помимо конституционного закрепления осуществляется ив текуш,ем законодательстве. Интересен в этом плане опыт Чехословацкой республики, конституционный закон устанавливал распределение предметов ведения между федеральным центром и обеими входившими в ее состав республиками в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации обычным законом Федерального Собрания.

Основной закон Федеративной Республики Германии также предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона.

Таким образом, ясно, что стабильность в решении вопросов взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, может быть достигнута лишь в том случае, когда принципы их осуществления исчерпывающим образом заложены в конституции. В законодательстве зарубежных стран установлены три вида разграничения предметов ведения.

Первый и второй из них определяют предметы ведения, которые находятся соответственно в исключительном ведении федерации и ее субъектов, а третий — предметы совместного ведения. Интересны способы их регламентации. Вопросы ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в текстах федеральных конституций, в то время как предметы ведения субъектов федерации устанавливаются по-разному. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ^' См. об этом: Федерализм в зарубежных странах. -М., 1993. С. 23-31.

^^ Федерация в зарубежных странах / ГТод ред. Ковачева Д.А. С. 15-17;

Сергевнин С.Л. Субъект федерации:

правовой статус и законодательная деятельность. -СПб., 1999. С. 152-159.

ведению федерации. Так решен этот вонрос в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Реснублики гласит, что если какой либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель.

В законодательстве же Индии, наряду с перечнями предметов совместного ведения и исключительного ведения федерации, приведен перечень из 66 пунктов, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов.

Кроме того, существует еш;

е один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Мексиканских Соединенных Штатах. Он состоит в том, что, предметы ведения штатов определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации. Основной закон помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами;

облагать пошлиной лиц или товары, пересекаюшие транзитом территорию штатов;

договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте, и так далее.

Как представляется, способов разграничения вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и ее субъектов, существует три. Первый - в конституции Чехословакии перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов, и по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находяшихся в исключительном ведении федерации. Другой способ - применен в Австрии и состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты издают законы, их конкретизирующие. В третьем случае законодательным органам субъектов федерации предоставляется право принимать законы по предметам совместного ведения лишь в том случае, если по какому-то из них нет федерального закона.^^ Приведенный анализ правового закрепления пределов полномочий федеральных и региональных органов власти показывает, что процессы централизации и децентрализации в современных федерациях, как и в России, тесно переплетаются. С одной стороны, возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой, — усиливается централизация в управлении.

В последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Пигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате Парламента (ФРГ), особый федеральный округ с иным представительством (Пигерия).

Симметричная федерация в идеале состоит из составных частей, имеющих одинаковый правовой статус субъектов федерации и нередко возникает «снизу», на основе союза. Но это вовсе не обязательно:

юридически симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г. С другой стороны, на основе союзного договора 1964 года между Танганьикой и Занзибаром была учреждена Объединенная Республика Танзания с явной асимметрией двух ее составных частей.

Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный 'округ, федеральные, владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства».

" Карасёв М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьёзные изменения. // Журнал Российского права 2001. №9. С, 37-38.

Это — структурно асимметричная федерация, где неравенство заложено в самом составе, что проявляет себя в суш,ествовании субъектов и не субъектов, с усеченными правами последних.

Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. По мнению некоторых авторов к этой модели можно отнести современную форму устройства России.

Третья модель — «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

Чаш;

е всего речь идёт о повышении статуса не субъектов. Число их сравнительно невелико и во много раз уступает численности штатов, провинций и т.д. Например, в Канаде — 10 и 2, в Бельгии наряду с тремя субъектами на востоке страны есть автономия для немецкого меньшинства.

Лишь иногда число не субъектов значительно (например, 77 небольших прибрежных островов, иногда ненаселенных, но являюш;

ихся владениями Венесуэлы в Карибском море).

Повышение статуса возможно для федеральных территорий (в Индии они называются союзными территориями). Так было в Австралии, Канаде и особенно США, где осваиваемые колонистами территории преобразовывались в штаты. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 г. в связи с празднованием 150-летия государства.

Федеральная территория может иметь, а может и не иметь свой законодательный орган. По в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации территория обычно не представлена в верхней палате парламента, хотя есть исключения: Полоса племен в Пакистане имеет 5 представителей в этой палате, правда, в отличие от 14, посылаемых каждой провинцией — субъектов федерации, эти 5 представителей избираются самим парламентом.

Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лить с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по делегата в Бразилии независимо от численности населения территории).

Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется федеральный (столичный) округ — столица с прилегающими к ней окрестностями. Федеральной округ, как правило, не представлен в верхней палате парламента. Во многих федерациях (Австралия, Аргентина, Венесуэла) есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова, управляемые федеральной администрацией. Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов, которые координируют экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов. Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет как бы два «этажа»:

объединение субъектов в федерацию и связи федерации с не субъектами.

Поэтому возникает вопрос о том, является ли федерация юридически «соединенным государством» только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей — субъектов и не субъектов. Ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение, как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами. В Канаде напряженность отношений между федерацией и двумя федеральными территориями (Юконом и Северо-Западной территорией) возникла не столько потому, что они претендуют на права провинций (штатов), сколько по причинам экономического порядка (распределение налогов, федеральных субсидий, использование доходов от природных ресурсов и т.д.).

Своеобразное решение данного вопроса содержится в конституции Бразилии 1988 г., которая устанавливает, что союз представляет собой единство штатов, федерального округа и муниципий.

Но помимо фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы.

Раснад Чехословацкой федерации в 1993 г., Югославии (СФРЮ) в 1992 г., СССР в 1991 г., где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.

Длительное время в западной политической и юридической науке федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итало говорящие и другие общности). В Канаде при создании федерации наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор (провинция Квебек). В XX в. лингвистический фактор использовался при создании федерации в Индии. Но в целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путь преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путей разграничения полномочий между федерацией и федеральными единицами.

В последние десятилетия роль федерализма трактуется более широко:

он рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных -JO условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в моноэтнических государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. Так, в 1993 г. маленькая Бельгия дала снова пример использования ^* Карапетьян Л. М. Современный федерализм и правовой статус народов. С. 12;

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 5.

национально-территориального принципа как основы строительства федерации.^^ Национальный момент стал исходным при создании югославской (1943г.) и чехословацкой (1968г.) федераций,'^^ Национально лингвистический фактор был использован при реорганизации индийской федерации в 1956 г."^^ Нроцесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы. Национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Неслучайно новая федерация Бельгия пошла по этому пути.

Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Например, в африканской Нигерии при создании федерации не только не испытывался национальный (племенной) фактор, а, напротив, штаты были созданы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо одно Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской обш,ности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не ^^ Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. С. 121-122.

""^ Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. -М., 2000.

"' Осторжин Р.В. Сравнительный опыТ федерализма. С. 65-67.

^^ История стран Азии и Африки / Под ред. Славцева А.И. СПб., 2000. С. 78.

опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов.

В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющих рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в соответствии с законом 1993 г. в Венгрии.''^ Одной из важнейших тенденций развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных."*"* Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в развитии государственного устройства Италии и Испании, где основы регионализма были заложены в 1947 г., а в Испании в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике.

В отличие от других государств, где есть автономные образования например, Аландские острова в Финляндии, населены преимущественно шведами. Иракский Курдистан, автономные округа индейского населения в Никарагуа и др.)"^^, в Италии и Испании автономия предоставлена всем территориальным коллективам, на которые непосредственно разделена страна. Форма регионализма в Италии, где этнические вопросы не имеют ^^ Холмс Г., Плоккер К. На пути демократической децентрализации: перестройка региональных местных отношений в новой Европе. -Брюссель, 1995. С. 35-56.

'*'* Федерализм: Энциклопедический словарь / Под ред. Валентей С.Д. С. 199.

существенного значения или во всяком случае не вызывают острой напряженности, получила название «областное государство». В Испании же, где существуют очаги национальных противоречий — «государство, состоящее из автономных образований». В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие полномочия и их статус утверждается конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (исторические регионы) тоже имеют более широкие полномочия.

Регионализм обладает признаками, сближающими его, с одной стороны, с федерализмом, а с другой, — с унитарным устройством государства. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власть, они формируют законодательные собрания и областные коллегиальные исполнительные органы. Области имеют особые акты — статуты, которыми определяется их организация. Это не конституция, но и не обычные акты, так как некоторые из них утверждаются конституционными законами. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.