авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Аппарат Губернатора и Правительства Камчатского края

Главное контрольное управление

Губернатора и Правительства Камчатского края

Министерство финансов

Камчатского края

Филиал ФГАОУ ВПО «Дальневосточный федеральный университет»

в г. Петропавловске-Камчатском

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ:

ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Материалы краевой научно-практической конференции,

посвященной 15-летию со дня образования Главного контрольного управления Губернатора и Правительства Камчатского края, 26–27 апреля 2012 г.

Издательство «Камчатпресс»

Петропавловск-Камчатский 2012 УДК 338.23 ББК 65.050 Г72 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути со вершенствования. Материалы краевой научно-практической Г конференции, посвященной 15-летию со дня образования Главного контрольного управления Губернатора и Прави тельства Камчатского края, 26–27 апреля 2012 г. / Отв. ред.

Д. А. Коростелев, Н. В. Мазепа. – Петропавловск-Камчат ский : Камчатпресс, 2012. – 226 с.

ISBN 978-5-9610-0140- В сборник включены материалы краевой научно-практической конфе ренции «Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенство вания», посвященные актуальным проблемам государственного (муници пального) контроля (надзора) в современных условиях.

Статьи, включенные в сборник, освещают широкий круг вопросов, свя занных с историей становления и анализом состояния государственного (муниципального) контроля (надзора). В статьях представлены авторские предложения по совершенствованию законодательства в области контроля, практика взаимодействия различных контрольных органов, мнения об их роли и месте в обеспечении социально-экономической стабильности и за конности в Камчатском крае, варианты новых форм и механизмов контроля.

Сборник предназначен для преподавателей юридических и экономиче ских дисциплин, аспирантов, студентов, научных работников, а также мо жет быть использован в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

ББК 65. © Аппарат Губернатора и Прави тельства Камчатского края, © Главное контрольное управление Губернатора и Прави тельства Камчатского края, © Министерство финансов Камчатского края, © Филиал ФГАОУ ВПО «Дальневосточный федеральный университет» в г. Петропавлов ске-Камчатском, ISBN 978-5-9610-0140-2 © Коллектив авторов, Уважаемые участники конференции, коллеги!

Разрешите мне поздравить вас с открытием научно-практической конференции!

Сегодня роль контрольных органов в решении важнейших социаль но-экономических задач развития нашего края объективно растет. С це лью формирования благоприятных и комфортных условий для жизнеде ятельности населения в крае реализуются шесть региональных проектов.

Строительство жилья и дорог, благоустройство наших городов и сел, мо дернизация жилищно-коммунального хозяйства и сельскохозяйственной сферы – вот важнейшие объекты государственного контроля.

Вместе с тем, считаю необходимым заметить, что важно изменить представления общественности и, прежде всего, хозяйствующих субъек тов о миссии органов государственного контроля.

Задача контроля – не только «выявлять и карать», но прежде всего – помогать навести порядок в делах.

Хочу поблагодарить от имени Правительства Камчатского края за активное участие в конференции представителей федеральных органов государственной власти, аппарата полномочного представителя Прези дента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, депутатов Законодательного Собрания Камчатского края, представите лей органов местного самоуправления и научных организаций.

Уверен, что рекомендации конференции будут способствовать повы шению эффективности контрольной деятельности, а высокие профессио нальные и творческие качества камчатских контролеров, их энергия и потенциал позволят успешно справиться с поставленными задачами.

Заместитель председателя Правительства Камчатского края В. Н. Карпенко Уважаемые участники и гости Конференции!

Поздравляю с 15-летием успешной деятельности главной контроли рующей структуры органов исполнительной власти Камчатского края и началом работы, приуроченной к этому событию научно-практической конференции.

Главное контрольное управление как структурное подразделение Аппарата Губернатора и Правительства Камчатского края обеспечивает осуществление контрольных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В первую очередь это контроль по вопросам, связанным с подготовкой и предоставлением информации и материалов в Админи страцию Президента Российской Федерации, Правительство РФ, аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО.

Качество контрольной деятельности в органах власти зависит от мно гих факторов. Одним из ключевых факторов успешной работы является четко выстроенное взаимодействие между структурами, осуществляю щими контрольные функции. Поэтому аппаратом главного федерального инспектора и Главным контрольным управлением определен перечень первоочередных направлений, по которым осуществляется совместная деятельность. В перечень включены Поручения, Распоряжения и Указы Главы государства по вопросам, касающимся социально-экономического развития Камчатского края, работа по исполнению ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации.

Одним из приоритетных направлений совместной деятельности явля ется работа с обращениями и заявлениями, поступившими от граждан и организаций. Функционирующий в Правительстве Камчатского края от дел по организации работы с обращениями граждан и взаимодействию с Приемной Президента РФ и Председателя Правительства РФ обеспечива ет контроль полного и безусловного качества рассмотрения поступивших обращений. Неукоснительным условием является соблюдение сроков при работе с заявлениями граждан. Ежемесячно обобщается информация по обращениям граждан, рассмотренных с нарушением сроков исполнения, о причинах нарушения прав граждан и принятых мерах к лицам, допу стившим указанные нарушения. Принципиальное значение имеет отла женное, четкое взаимодействие сотрудников Приемной Президента РФ в Камчатском крае и отдела в составе Главного контрольного управления.

Поиск механизмов по совершенству работы в данной сфере, надеюсь, и в дальнейшем будет продолжен.

Ключевой задачами контроля остается анализ выполнения программ и мер, принимаемых органами власти на местах в целях качественной ре ализации Национального плана противодействия коррупции, профилак тика и пресечение коррупционных проявлений в различных сферах жиз недеятельности и прежде всего управления.

Должен отметить, что еще одним важным элементом контрольной деятельности в условиях существенного увеличения объемов средств, поступающих на развитие Дальнего Востока, в т.ч. в рамках ФЦП, явля ется контроль эффективности расходования этих ассигнований. И полно мочный представитель Президента Российской Федерации в Дальневоч ном федеральном округе В. И. Ишаев и Губернатор Камчатского края В. И. Илюхин ставят задачу системного подхода к принципам реализа ции федеральных и краевых программ, обеспечения персональной ответ ственности исполнителей и распорядителей средств.

Сложившаяся практика взаимодействия в Камчатском крае главного контрольного органа исполнительной власти и аппарата главного фе дерального инспектора во многом способствует повышению эффектив ности государственного контроля за своевременным и качественным исполнением поручений, указаний Главы государства, позволяет выраба тывать новые предложения по совершенству методов контроля на уров не субъекта Российской Федерации. Надеюсь, что итоги работы науч но-практической конференции станут еще одним важным механизмом и практическим подспорьем в совершенствовании деятельности в области государственного контроля.

Желаю участникам интересной и плодотворной работы!

Главный федеральный инспектор по Камчатскому краю В. П. Нечипорюк Уважаемые участники конференции, дорогие коллеги!

От имени администрации Петропавловск-Камчатского городского округа рада приветствовать вас на научно-практической конференции «Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствова ния». Она посвящена 15-летию со дня образования Главного контрольно го управления Губернатора и Правительства Камчатского края.

Администрация Петропавловск-Камчатского городского округа четко понимает, что возможности перспективного развития города обусловле ны эффективным использованием имеющихся у нас социальных, эконо мических и финансовых ресурсов. И важнейшей задачей муниципальной власти является активизация работы с исполнительными органами вла сти всех уровней, органами правопорядка, совершенствование форм вза имодействия с депутатским корпусом.

Как известно, история контрольно-счетных органов государственной власти и местного самоуправления берет свое начало от камер-коллегий, созданных еще по инициативе Петра I. С тех пор функции органов кон троля практически не изменились. И сегодня вы, профессионалы, избрав шие делом своей жизни служение закону и бюджету, ставите перед со бой сложные, значимые для жизни государства задачи.

В ходе двухдневной работы конференции будут не только обсуждены проблемы и подведены итоги, участники конференции смогут обменять ся накопленным опытом работы, обсудить правовые и методические ос новы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Поздравляю вас, дорогие друзья, с началом работы конференции. Же лаю плодотворной работы, эффективного сотрудничества, а главное – дальнейшей успешной реализации опыта, полученного в ходе работы конференции.

Заместитель Главы администрации Петропавловск-Камчатского городского округа О. С. Чубкова ГЛАВНОЕ КОНТРОЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ОРГАН ГУБЕРНАТОРСКОГО КОНТРОЛЯ Д. А. Коростелев начальник Главного контрольного управления Губернатора и Правительства Камчатского края Прежде всего хочу поблагодарить вас за добрые слова и высокую оценку нашей работы, данные в ходе ваших выступлений.

Сегодняшняя конференция приурочена к 15-летию Главного кон трольного управления Губернатора и Правительства Камчатского края.

Своеобразной точкой отсчета выступает апрель 1997 года, когда поста новлением Губернатора Камчатской области от 10.04.1997 № 100 образо вано контрольное управление областной администрации.

Конечно, 15 лет – по историческим меркам небольшой промежуток времени. За прошедшие полтора десятилетия роль и место органа губер наторского контроля в региональной системе исполнительных органов государственной власти полуострова неоднократно менялась.

Вместе с тем, все эти годы для контрольного управления главной за дачей являлась целенаправленная работа по контролю за фактическим выполнением в установленные сроки и в полном объеме поручений ру ководства страны и региона.

И сегодня в деятельности исполнительных органов государственной власти Камчатского края обеспечению контроля за исполнением поруче ний уделяется большое внимание.

В 2011 году в Камчатском крае реализовывалось 113 поручений Пре зидента Российской Федерации, из них – 43 поручения, ответственными за исполнение которых определены высшие должностные лица (руково дители высших исполнительных органов государственной власти) субъ ектов Российской Федерации, и 180 поручений Правительства Россий ской Федерации, поставленных на контроль в 2011 году.

Замечу, что с 2011 года контроль за реализацией задач, определен ных в поручениях Президента Российской Федерации, осуществляется в новом формате. Еженедельно на аппаратных совещаниях при Губерна торе Камчатского края заслушиваются доклады заместителей председа теля Правительства Камчатского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Камчатского края о реализации данных поручений. Это позволяет объективно оценивать результаты каждого этапа работы, отслеживать полноту реализации поставленных Прези дентом задач, помогает концентрировать внимание на наиболее острых проблемах, оперативно вносить в процесс контроля необходимые кор рективы.

В августе 2011 года и в феврале текущего года на очередных заседа ниях Правительства Камчатского края рассмотрены вопросы об исполне нии поручений и указаний Президента Российской Федерации и состоя нии исполнительской дисциплины в Камчатском крае.

Во исполнение протокольных решений по данным вопросам:

– руководители исполнительных органов государственной власти Камчатского края на своих рабочих совещаниях рассматривают состоя ние исполнительской дисциплины;

– на странице каждого исполнительного органа государственной вла сти на официальном сайте Правительства установлена опция «Контроль поручений», которая позволяет отслеживать и принимать необходимые меры по неукоснительному исполнению контрольных мероприятий.

В адрес полномочного представителя Президента Российской Феде рации в Дальневосточном федеральном округе, главного федерального инспектора по Камчатскому краю направлены Доклады о выполнении поручений и указаний Президента Российской Федерации, в том числе поручений Президента Российской Федерации, направленных на улуч шение социально-экономического положения Камчатского края за год и 2011 год соответственно.

Особо отмечу, что контроль осуществляется в тесном взаимодействии с главным федеральным инспектором по Камчатскому краю и контроль ным департаментом аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе.

Это в полной мере относится и к исполнению поручений и указаний Президента Российской Федерации, а также поручений Правительства Российской Федерации, направленных на улучшение социально-эконо мического положения Камчатского края. Контроль за их исполнением осуществляется нами в актуальном режиме. Ежеквартально мы направ ляем обобщенную информацию по их исполнению в Аппарат Полномоч ного представителя Президента и главному федеральному инспектору по Камчатскому краю.

Важно заметить, что только в 2011 году осуществление сплошного си стемного мониторинга за всеми принимаемыми управленческими решения ми потребовало поставить на контроль управления более шестисот решений, а в целом постоянно на контроле находится свыше 2,5 тысяч самых различ ных поручений, протоколов, нормативных правовых актов и программ.

Между тем из-за отсутствия единой методологии государственного контроля в этой части контрольному управлению приходится создавать собственные системы контроля (возможно, не самые оптимальные и эф фективные) и постоянно совершенствовать средства и методы контроля.

В ноябре прошлого года разработаны тестовые задания по проверкам де лопроизводства и работы с обращениями граждан. Эти тесты позволяют нам проводить сравнительный анализ по данным вопросам в различных органах. В декабре мы подготовили и утвердили регламент проведения управлением комплексной проверки исполнительного органа государ ственной власти Камчатского края.

Как я уже сказал, при этом Контрольное управление активно исполь зует информационные технологи. Хотя с сожалением приходится конста тировать, что наша работа на этом участке еще далека от совершенства.

Необходимо дальнейшее распространение информационных технологий в различных сферах нашей деятельности. Причем речь не только о более активном применении таких технологий при проведении контроля, обме не служебной информацией и внутреннем документообороте, но и их ис пользовании при работе с обращениями граждан.

Что касается работы с обращениями граждан, то необходимо отме тить, что в 2011 году на имя Губернатора Камчатского края, Первого ви це-губернатора – первого заместителя Председателя Правительства Кам чатского края, заместителей Председателя Правительства Камчатского края поступило свыше 3,5 тысяч обращений.

В целом, тематика затрагиваемых вопросов разнообразна, но наибо лее актуальными остаются вопросы жилищно-коммунального хозяйства (более одной трети всех обращений). Кроме того, очень важно, что зем ляки часто переживают за проблему, актуальную для многих или всех жителей края. К таким относятся вопросы по интернет-связи, по теле визионному вещанию в селах края, строительству дорог, по проблемам рыбодобычи и рыбоохраны в регионе.

При этом в 2011 году нами осуществлен ряд мероприятий, направлен ных на совершенствование форм и методов работы с обращениями, по вышения качества защиты конституционных прав и законных интересов граждан. В частности, в «Интернет-приемной» на официальном сайте Правительства Камчатского края открыта рубрика «Актуальные вопро сы» (рубрика содержит ответы на актуальные, часто задаваемые вопро сы), разработан тематический классификатор (на основе типового обще российского) обращений граждан для проведения единообразного учета, систематизации и анализа обращений.

В поле нашей деятельности находится также и осуществление орга низационного и информационного обеспечения деятельности испол нительных органов государственной власти края по реализации адми нистративной реформы. Цель реформы – улучшение эффективности управления системой государственной власти и качества доступности государственных услуг, сокращение избыточного государственного ре гулирования. Очевидно, что эти мероприятия не могут находиться вне губернаторского контроля.

Кроме вышеизложенного, мы осуществляем сбор, анализ и подготов ку материалов по вопросам заседаний Совета при Губернаторе края по противодействию коррупции, а также обеспечиваем работу Комиссии по досудебному обжалованию действий (бездействий), решений испол нительных органов государственной власти Камчатского края, их долж ностных лиц.

Одним из важных направлений деятельности Контрольного управ ления, как органа, ответственного за сбор информации, полученной от исполнительных органов государственной власти Камчатского края, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, является проведение анализа состояния дел и оценка эффективности контрольно надзорных полномочий.

За 2011 год общее количество проверок, проведенных исполнитель ными органами государственной власти Камчатского края в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, составило свы ше 4 тысяч контрольных мероприятий (в том числе 633 плановых и внеплановых проверок), что на 735 контрольных мероприятий больше, чем было проведено в 2010 году (3398). Распределение количества про верок между органами регионального контроля (надзора) очень неравно мерно. Более 98 % проверок приходится на 4 органа, из них около 80 % – это проверки, проведенные Госинспекцией.

Замечу, что в нашей стране государственный контроль осуществляет ся различными органами. Санитары, финансисты, ветеринары, пожарные и другие должностные лица государственных органов руководствуются в своей деятельности совершенно разными нормами и законами. Вот поче му очень важен разумный подход к проверкам в каждой подконтрольной сфере. По нашему мнению, контроль не должен быть массовым, тоталь ным. Он должен быть выборочным, обоснованным, в отношении потен циально «проблемных» проверяемых субъектов. Для поиска новых форм и механизмов контроля, в том числе в целях противодействия корруп ции, мы сегодня проводим нашу краевую научно-практическую конфе ренцию, на которой мы планируем обсудить все эти вопросы.

Но не буду загружать ваше внимание статистикой работы Контроль ного управления в различных сферах.

Хотел бы подчеркнуть, что положительные результаты достигаются во многом благодаря расширяющемуся и становящемуся более предмет ным и эффективным взаимодействию Контрольного управления с други ми государственными институтами – законодательными, контрольными и правоохранительными органами.

Здесь необходимо заметить, что губернаторский контроль является не только элементом, составной частью субфедеральной системы госу дарственного контроля, но и координирующим звеном, обеспечиваю щим единство и взаимодействие всех контрольных органов в регионе.

Иными словами, он не столько дополняет другие виды государственно го контроля, сколько обеспечивает их единство с учетом стратегических интересов развития региона, создает необходимые условия для их сла женной работы.

Активное участие в этой работе принимают сотрудники министерств финансов, экономического развития и торговли, жилищно-коммунально го хозяйства и энергетики, социального развития и труда, здравоохране ния, образования и науки, а также инспекции госконтрользаказа.

Нельзя не отметить положительные результаты нашей совместной ра боты с другими главными управлениями Аппарата Губернатора и Прави тельства края – правовым, а также с управлением по вопросам государ ственной службы, кадрам и наградам.

Расширяется наше сотрудничество и с контрольно-счетными органа ми. Мы активно взаимодействуем в части реализации материалов их ау диторских проверок.

Практика совместных контрольных мероприятий с органами местно го самоуправления, в первую очередь Петропавловск-Камчатского, так же является не редкой.

При проведении проверок основными целями являются определение умения руководителей принимать обоснованные, взаимоувязанные ре шения по социально-экономическому развитию края, оценка эффектив ности их деятельности по решению вопросов государственного значения в различных сферах, проверка соблюдения действующего законодатель ства и, конечно, оказание методической и практической помощи прове ряемым субъектам.

Система контроля с нашей стороны включает в себя, прежде всего, мониторинг контрольных мероприятий, проведенных в отношении ис полнительных органов различными органами государственного контроля (надзора), собственные плановые и внеплановые проверки, а также даль нейший контроль за устранением нарушений и недостатков.

Чтобы повысить эффективность собственных проверок, мы проводим тщательный анализ уже имеющихся материалов по контролируемой сфе ре деятельности. Такие меры позволяют нам определиться с вопросами, подлежащими проверке, а в ряде случаев – выявить недостатки еще на стадии планирования контроля.

Теперь более конкретно о планах на 2012 год. В числе главных за дач текущего года – обеспечение и дальнейшее развитие единой системы контроля соблюдения исполнительской дисциплины.

С этой целью проведем ряд проверок организации делопроизводства, осуществления контроля над выполнением документов, поручений и ор ганизации работы с обращениями граждан в исполнительных органах го сударственной власти края.

Приоритетными остаются анализ выполнения программ, мер и ме роприятий, принимаемых исполнительными органами государственной власти Камчатского края в целях реализации Национального плана про тиводействия коррупции, профилактика и пресечение коррупционных проявлений в сфере управления государственными ресурсами. Эти во просы будут проверены, в том числе в ходе комплексных проверок на ших исполнительных органов.

Губернатор ставит задачу системно подойти к принципам реали зации краевых целевых программ, должна возрасти персональная от ветственность исполнителей и профильных ведомств. Поэтому мы также намерены провести комплекс аналитических мероприятий по контролю реализации программ и стратегий. Проведем проверку про межуточных результатов краевой программы модернизации здравоох ранения.

Запланировано также проконтролировать результативность програм мы «Устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера, Си бири и Дальнего Востока».

На мой взгляд, достижение намеченных целей неразрывно связано с повышением эффективности деятельности Контрольного управления за счет: совершенствования правового, информационно-технологического обеспечения;

поддержания и дальнейшего развития кадрового, организа ционного, материально-технического потенциала управления;

повыше ния уровня и качества взаимодействия с контрольными и правоохрани тельными органами.

Уважаемые коллеги, в заключение скажу, что весь масштаб задач, вся степень ответственности, которая лежит на контрольном управлении, на каждом его сотруднике, очевидны.

Я убежден в том, что успех любого дела определяют люди, которых принято называть настоящими профессионалами. Речь не только о про фессиональной компетенции, честности, объективности при выполнении служебных обязанностей, но прежде всего – о безупречном поведении и репутации. Сотрудникам контрольного управления необходимо постоян но учитывать ограничения, которые могут влиять на их способность ра ботать и делать выводы беспристрастно. Нашему коллективу это, на мой взгляд, удается.

Я от души хочу поздравить с 15-летием контрольного управления всех, кто был причастен к его созданию, способствовал его становлению и развитию, поблагодарить за работу. Желаю всем взаимопонимания, сил и здоровья, благополучия и стабильности. Пусть в каждом доме, в каж дой семье будут мир и спокойствие, а удача не покидает вас!

Раздел I ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ Н. М. Пархоменко кандидат политических наук, руководитель Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю Первые органы с отдельными функциями государственного контроля появились в России ещё в XVII веке. Сначала, в 1654 году, это был Счёт ный приказ, который занимался проверкой раздачи полкового жалования войскам во время войны. Для исполнения этих обязанностей ему достав лялись приходно-расходные книги за 1653–1663 годы. Однако функции Счётного приказа были ограничены как во времени, так и по конкретной цели проводимых проверок.

Затем в 1699 году императором Петром Великим была учреждена Ближняя канцелярия, также имевшая контрольные функции.

С преобразованием всех частей государственного управления Пётр I установил новый порядок ревизии государственной отчётности, учредив в числе девяти основных коллегий Ревизион-коллегию, которая напря мую подчинялась Сенату. И хотя проводимая централизация призвана была улучшить механизмы контроля, тем не менее оставались серьёзные проблемы и недостатки: отчёты доставлялись крайне медленно, даже не смотря на угрожавшие более чем жёсткие меры ответственности.

В течение всего XVIII века российские монархи не раз обращали вни мание на явную слабость контрольной системы. Возрастающий объём документации, развитие государственного хозяйства всё время требова ли увеличения штата и расширения органов власти на местах.

В 1733 году для облегчения работы Ревизион-коллегии императрица Анна Иоанновна учредила особую Генеральную комиссию для ревизии прежних лет, а кроме того ещё девять счётных комиссий при специ альных государственных учреждениях. Впервые был обнародован «ре гламент», или, говоря другими словами, ревизионный устав, который представлял собой полный свод постановлений и правил, определявших область и порядок действия этой коллегии. Саму Ревизион-коллегию ве лено было перевести из Москвы, куда она была перемещена Петром II, обратно в Петербург.

Ещё раз была изменена контрольная система и в эпоху Екатерины II.

Штат её был почти удвоен. Учреждение было разделено на шесть де партаментов и вверено управлению сенатора князя Шаховского. Были учреждены казённые палаты. Последние по роду своей деятельности 20 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования соответствовали органам петровских Камер- и Ревизион-коллегий. В их подчинении находились все местные расходы и доходы, а также наблю дение за всеми оборотами по доступным им подлинным книгам и доку ментам. В 1780 году при Правительствующем Сенате было образовано четыре экспедиции, которые находились в ведении государственного казначея, и одна из них (а именно – Третья) как раз и была учреждена для генеральной ревизии государственных счетов.

В начале XIX века император Александр I продолжил дело централи зации системы государственного управления. Попытка решить пробле мы, порождённые коллегиальной системой управления, привела к учреж дению министерств, где управление основывалось на ответственности руководителя каждого подразделения перед вышестоящим, а каждого министра – непосредственно перед государем. Именно в этой системе возникло ведомство финансового контроля как независимое учреждение на правах министерства. Это стало закономерным завершением процесса всесторонней централизации власти и одновременно – попыткой унифи кации и упорядочения контрольной системы Российской империи.

В основание программы выхода из тяжкого финансового кризиса 1806–1809 годов был положен знаменитый «План финансов» на 1810 год, разработанный Сперанским и Балугьянским и окончательно рассмо тренный в декабре 1809 года на заседаниях специального «Финансового комитета». В этот комитет входил и занимавший тогда должность госу дарственного казначея Балтазар Кампенгаузен. В полном соответствии с разработанным «Планом финансов» Михаила Сперанского, управле ние всеми государственными доходами и расходами было разделено на три части. Первая – финансовая, ей вверялось ведение всех источников государственных доходов, вторая – казначейская, которая должна была следить за движением сумм поступивших доходов, и третья – контроль но-ревизионная. Указом от 25 июля 1810 года была установлена долж ность государственного контролёра «для управления делами ревизии сче тов гражданского и военного ведомств». 28 января 1811 года образовано Главное управление ревизии государственных счетов (на правах мини стерства). Оно должно было отвечать за проверку и ревизию всех приход но-расходных операций по казённым и общественным средствам, а так же осуществлять надзор за их передвижением. Первым государственным контролёром России был назначен барон Балтазар Кампенгаузен.

Роль барона Кампенгаузена в организации и становлении нового ор гана государственной власти трудно переоценить. Прежде всего, в близ ком сотрудничестве со Сперанским барон Кампенгаузен сам и разра ботал порядок и устав деятельности нового учреждения, которым ему предстояло руководить. Помимо Совета и канцелярии государственного контролёра в состав нового учреждения вошли четыре подразделения:

1. Государственная экспедиция для ревизии счетов, переданная из ведения Государственного казначейства, – единый орган финансового контроля гражданского ведомства.

2. Военно-счётная экспедиция (прежде – Счётная экспедиция Мини Теоретико-исторические аспекты государственного контроля стерства военно-сухопутных сил), отвечавшая за ревизию финансовых дел военного ведомства в целом.

3. Адмиралтейская счётная экспедиция, созданная ещё в 1763 году для дела ревизии отчётности о расходах всего морского ведомства.

4. Черноморская счётная экспедиция, специально созданная в году ради финансового контроля только на Черноморском флоте.

В первые десять лет деятельность Государственного контроля была связана с постоянными неустройствами и перегрузками. Количество на копившихся ранее и требовавших проверки документов было непомер ным. Первоочередной задачей нового главного управления стала полная и всеохватная ревизия предшествующей финансовой отчётности, прежде всего – связанной с военными действиями.

Личная роль и высокие исполнительские качества барона Кампенга узена были столь высоки, что после его скоропостижной смерти в сен тябре 1823 года государственный контроль оставался без руководителя почти на четыре года. В 1823–1827 годах делами ведомства управлял коллегиальный орган – Совет Главного управления ревизии государ ственных счетов. И только в марте 1827 года новым государственным контролёром был назначен Алексей Хитрово.

30 декабря 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано и переименовано в Государственный кон троль. От других министерств его отличала одна особенность – в этом ведомстве сильнее было коллегиальное начало. По всем ревизионным вопросам власть Совета Государственного контроля приравнивалась к власти самого государственного контролёра. Помимо совета и канце лярии было также образовано три департамента, возглавляемых гене рал-контролёрами: прежде всего, это был Контрольный департамент гражданских отчётов, который проводил ревизию всех финансовых до кументов гражданских ведомств, причём из шести составляющих его от делений три контролировали структуры Министерства финансов, а так же Контрольные департаменты военного ведомства и морских отчётов.

С 1843 года в Государственном контроле стал назначаться товарищ кон тролёра (по примеру остальных министерств).

Главной функцией Государственного контроля на всём протяжении его существования было наблюдение за точным исполнением государ ственного бюджета. Для составления генеральной сметы каждое ведом ство представляло свою ведомственную роспись. Задачи госконтроля при рассмотрении смет заключались в следующем:

1. Проверять, чтобы сметные заявки согласовывались с действующи ми законами;

2. Разрешать новые сметные заявки только после сравнения с реаль ным исполнением смет за прежние годы;

3. Составлять замечания по системе отчётности расходов и предъяв лять их соответствующим министрам.

В случае несогласия министров с замечаниями смета передавалась на рассмотрение в Государственный совет и обсуждалась в непременном присутствии Государственного контролёра.

22 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования В 1836 году генерал-адъютант Павел Киселёв выдвинул программу реформы системы Государственного контроля, связанную с её распро странением на места. Проект по существу означал серьёзное расширение сферы компетенции Государственного контроля, но не был поддержан, и в итоге система вновь была изменена лишь незначительно.

Серьёзной проблемой Государственного контроля со времён Бал тазара Кампенгаузена оставалась острая нехватка грамотных и компе тентных кадров. Так, в 1823 году из 300 служащих ведомства только имели какое-то образование, и только 25 из них – высшее. И несмотря на многочисленные попытки как-то решить эту проблему, подобные про блемы с кадрами сохранились в ведомстве почти до конца XIX века.

Новый этап в развитии Государственного контроля наступил с эпо хой реформ Александра II. Пост Государственного контролёра в те годы занимал генерал от инфантерии Николай Анненков, человек умеренный и вполне лояльный к любым начинаниям власти. Первые перемены на чались ещё при его руководстве. Уже в мае 1859 года было сокращено количество особых неподконтрольных учреждений. По предложению Николая Анненкова для изучения зарубежного опыта за границу были командированы несколько ответственных чиновников, в числе которых был Михаил Рейтерн и Валериан Татаринов. В течение двух лет они со бирали материалы по системе ревизии во Франции, Германии, Англии, Бельгии и США. Император лично следил за продвижением дел и на до кладе, сделанном Татариновым по возвращении, собственноручно над писал: «Читал с большим вниманием и любопытством. Искренне благо дарен Татаринову за его добросовестность и основательность труда. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу».

На основе полученных материалов комиссия под руководством Пав ла Гагарина разработала проект преобразования кассового устройства в России. Установление единой кассы подразумевало объединение всех денежных средств в руках министерства финансов, поэтому преобразо вания Государственного контроля не могли произойти в отрыве от об щей финансовой реформы, которая и была осуществлена Михаилом Рей терном, министром финансов с 1862 года.

С 1 января 1863 года для одновременного и скорейшего проведения реформы на пост Государственного контролёра был назначен Валериан Татаринов, человек волевой, компетентный и как нельзя лучше соответ ствующий духу времени. Будучи едва назначенным на должность, Тата ринов немедленно приступил к реорганизации ревизионного ведомства в полном согласии со своим недавним докладом, одобренным Государем.

Под руководством Татаринова буквально за 5 лет ревизионное ведомство получило принципиально иную роль в государственном устройстве Рос сии. Оно было преобразовано в единый контрольный орган, обладавший правом документальной ревизии почти всех государственных учрежде ний: как центральных, так и местных. Также под руководством Татари нова подвергся фундаментальной реорганизации и ведомственный аппа рат Государственного контроля.

Теоретико-исторические аспекты государственного контроля В 1865–1866 годах в губерниях и областях России были созданы мест ные органы Государственного контроля – контрольные палаты. А с появ лением Санкт-Петербургской контрольной палаты, осуществлявшей реви зию всех губернских учреждений столичной губернии и войсковых частей Петербургского военного округа, Центральная ревизионная комиссия пере шла на контроль только общероссийской министерской отчётности. С года ведомство стало осуществлять контроль над всероссийским бюджетом в целом: началось составление ежегодных отчётов по исполнению государ ственной росписи и её финансовых смет. Именно с этого времени было на чато повсеместное сокращение расходов по министерствам и управлениям, что позволило уже к 1872 году достичь бездефицитного бюджета.

Крупным достижением реформы 1863–1866 годов в области финан сового контроля стало введение права внезапного освидетельствования касс. Именно таким способом возможно было проверить фактически каким образом распоряжаются казёнными средствами. Постепенно это право расширялось и ревизоры наделялись правами проверять налич ность на военных складах, организовать внезапный таможенный досмотр товаров и участвовать в проверке строительных операций на шоссейных и водных дорогах. Оценивая результаты зрело обдуманной отчётной и ревизионной реформы Татаринова, Государственный совет в 1876 году посвятил этому вопросу отдельное официальное заявление:

«Больший по сравнению с прежним порядок в государственном хо зяйстве, большая бережливость в употреблении денежных и имуще ственных средств государства, большее уважение к финансовым и хозяй ственным законам стали положительно замечаться в последнее время;

и на проявление всех этих улучшений значительную долю влияния, бес спорно, имеет более строгий и внимательный контрольный надзор».

Внезапная смерть Валериана Татаринова в феврале 1871 года от раз рыва сердца не остановила начатых им реформ в аппарате Государствен ного контроля. Они были продолжены и при его преемниках А. А. Абазе (1871–1874 годы) и С. А. Грейге (1874–1878 годы). Последний зареко мендовал себя как сторонник сокращения государственных расходов, протекционизма и расширения контрольных функций при железнодо рожном строительстве. По инициативе Грейга в 1877 году был учреждён Полевой контроль, полномочный проводить фактические ревизии дей ствующей армии и полевого казначейства.

1880-е годы стали временем завершения реформ и внутренней ведом ственной утряски её итогов. Тем не менее и в это время наблюдалось не которое медленное расширение надзорных функций Государственного контроля, более всего в области эксплуатации железных дорог, а также строительства оборонительных сооружений и военных портов. Всё это время не ослабевала и рутинная проверочная и антикоррупционная работа Государственного контроля. Из конкретных случаев пресечения злоупотре блений должностных лиц особенно известен случай с отстранением в конце 1894 года Аполлона Кривошеина с поста министра путей сообщения.

В 1895 году произошло ещё одно существенное расширение функций 24 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования ведомства. На Государственный контроль были возложены также обязан ности по ревизии государственных кредитных учреждений. Ранее, начиная с 1817 года, этим занимался специальный орган – Совет государственных кредитных установлений. Правда, в течение первых десяти лет ревизи онные функции были переданы не полностью – и до 1905 года любое ут верждение результатов проверок и заключений по ним могло происходить только совместно с Министерством финансов. Ещё позднее, начиная с года образованный специально для этих целей департамент кредитной от чётности Государственного контроля начал проводить предварительную бухгалтерскую проверку также и отчётов Иностранного отделения Особен ной канцелярии по кредитной части Министерства финансов (в том случае, если они не составляли государственной тайны). После 1901 года каких-то существенных изменений в структуре Государственного контроля более не проводилось, если не считать создания временных комиссий по проверке расходов, связанных с русско-японской и Первой мировой войной.

С 1905 года ревизионное ведомство начало осуществлять фактиче ский контроль казённых горных заводов, с 1907 года – предварительный и фактический контроль за операциями, связанными с переселенческим делом. При одном из самых компетентных и уважаемых министров думского времени, государственном контролёре Петре Харитонове (1907–1916 годы) ведомство превратилось в практически всеохватный орган финансового контроля. Только отдельные учреждения Министер ства императорского двора и уделов до 1917 года оставались вне зоны его досягаемости. Представители Государственного контроля входили в большинство комитетов и комиссий, занятых разработкой самых разных государственных проектов. Ко дню столетнего юбилея ревизионного ве домства в 1911 году в его составе числилось 117 учреждений, в которых на службе состояло 8938 человек.

Две революции 1917 года начисто смели всю существующую систему управления вместе с Государственным контролем. После Февральской революции государственным контролёром стал член бюджетной комис сии Государственной Думы октябрист И. В. Годнев. После июльского кризиса Временного правительства Годнева на посту Государственного контролёра сменил кадет Ф. Ф. Кокошкин, не имевший опыта работы в финансовых учреждениях. Последним государственным контролёром Временного правительства стал предприниматель С. А. Смирнов.

После Октябрьской революции государственный контроль был окон чательно ликвидирован. Декретом Совнаркома от 18 января 1918 года Государственный контроль был заменен Центральной контрольной кол легией, формируемой ВЦИК, а местные контрольные палаты – учётно контрольными коллегиями, создаваемыми местными советами.

Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 г. и Постановлением Совнар кома от 11 мая 1918 г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный ко миссариат рабоче-крестьянской инспекции.

Теоретико-исторические аспекты государственного контроля ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ:

ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И СПОСОБЫ РЕАЛИЗАцИИ Л. А. Геготаулина кандидат исторических наук, доцент филиала Дальневосточного федерального университета в г. Петропавловске-Камчатском Одна их существенных проблем современной России – качество ис полнения принятых решений. Нередко высказывается мысль о том, что у нас много неплохих законов, но они «не работают». Как же добиться того, чтобы нормативные правовые акты начали реализовываться, более того, своевременно, в полном объеме и в том контексте, который изна чально в них предполагался? Ответ прост и сводится к тщательному кон тролю над процессом претворения в жизнь правовых норм.

Юриспруденции известны различные формы контроля над процессом соблюдения норм права. В развитых демократических государствах он представлен сочетанием двух основных разновидностей: общественного и государственного контроля.

Общественный контроль эффективен, а не формален лишь при на личии ряда условий: реально действующих институтов демократии, вы сокого уровня политической активности и правовой культуры членов общества. В современном российском государстве он лишь начинает приобретать зримые очертания. Проявлением подобного социального института является Общественная палата.

Можно вести речь о тесной взаимосвязи государственного и обще ственного контроля. К примеру, в первые дни установления Советского государства был создан институт рабочего контроля как фактор, способ ствовавший упрочению советской власти. В 1918 г. он был преобразован в особый наркомат Государственного контроля, еще позднее – в 1920 г. – в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а в 1934 г. на ее основе была создана Комиссия советского контроля (КСК) при СНК СССР. Таким об разом, институт общественного контроля превратился в институт госу дарственного контроля. Сегодня он является наиболее сформировавшим ся видом отечественного контроля.

Государственный контроль – урегулированная нормами права дея тельность уполномоченных субъектов по проверке качества реализации нормативных правовых актов, принятых органами публичной власти.

Государственный контроль на современном этапе известен всем го сударствам. В республиках он подразделяется на президентский, парла ментский, прокурорский, финансовый и иные виды. В теократических и клерикальных государствах на первый план выходит религиозный госу дарственный контроль. В странах с авторитарным и тем более тоталитар ным политическим режимом господствует идеологический контроль.

26 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования Анализ исторической ретроспективы позволяет вести речь, как о по ложительных проявлениях государственного контроля, так и о возмож ном негативном его характере. В частности, весьма эффективно рабо тает институт конституционного контроля, независимо от того, к какой модели он относится: традиционной (американской), либо европейской.

В то же время оставил «шрамы» в исторической судьбе многих тотали тарных государств контроль над правовыми нормами по идеологическим соображениям.

Одним из молодых, но по праву получившим статус базового вида го сударственного контроля в современной России, стал конституционный контроль. Он осуществляется уполномоченным субъектом – Конститу ционным Судом Российской Федерации. Деятельность этого судебного органа урегулирована нормами Конституции Российской Федерации, а также федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Государство в лице своего органа прове ряет качество соответствия Основному закону различных правовых ак тов, а также следит за соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Парламентский контроль реализуется в рамках контрольной функции парламента любого уровня: федерального либо уровня субъекта Россий ской Федерации. Данная функция обусловливается правовой природой парламента как представительного и законодательного органа.

Еще в XIX веке Дж. Стюарт Милль говорил, что весь народ или, по меньшей мере, значительная его часть пользуется через посредство пери одически избираемых депутатов высшей властью… По его мнению, на стоящая задача законодательного органа заключается… в наблюдении и в контроле над правительством1. На современном этапе, как в России, так и в большинстве зарубежных государств основным объектом парламент ского контроля является система исполнительной власти.

Парламентский контроль отличается значительным разнообразием способов реализации. Он проявляется в процедуре одобрения кандидату ры Председателя Правительства Российской Федерации, предложенной Президентом Российской Федерации;

решении вопроса о доверии Прави тельству Российской Федерации;

формировании института Уполномочен ного по правам человека;

возможности выдвинуть обвинение против Пре зидента Российской Федерации для отрешения его от должности и т. д.

Действенными средствами парламентского контроля также являются интерпелляция, резолюция (вплоть до вотума недоверия), парламентское расследование.

Институт парламентского расследования учрежден в России в 2005 г. Сегодня Федеральное Собрание Российской Федерации вправе рассле Милль Дж. С. Представительное правление. – СПб., 1907. С. 68, 84.

О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации:

федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // Россий ская газета. 29 декабря 2005 г. № 3963.

Теоретико-исторические аспекты государственного контроля довать факты грубого или массового нарушения гарантированных кон ституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

обстоятельства, связанные с негативными по следствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак тера. Парламент не только устанавливает фактические обстоятельства, но и вносит предложения о принятии нормативных правовых актов, на правленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, но может внести предложения об освобождении от должности лиц, чьи действия (бездействия) повлекли возникновение фактов и обстоятельств, ставших причиной проведения парламентского расследования. Кроме того, ут вержденный доклад палат Федерального Собрания Российской Федера ции направляется Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федера ции, Генеральному прокурору Российской Федерации, органы местного самоуправления, размещаются в компьютерной сети Интернет.

Подобное резонирование проблем, выявленных палатами Федераль ного Собрания Российской Федерации, имеет целью повышение каче ства государственного контроля, а также стимулирование развития об щественного контроля в России.

Выделение президентского контроля обусловлено статусом Пре зидента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном по рядке он принимает меры по охране государственного суверенитета Рос сийской Федерации, ее независимости и территориальной целостности.

Глава государства вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, а также о роспуске Государственной Думы Фе дерального Собрания Российской Федерации. Президент вправе при останавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам, либо при нару шении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент вправе досрочно прекратить полно мочия главы субъекта Российской Федерации в случае его неэффектив ной работы.


Особым видом государственного контроля является финансовый кон троль. Его реализация в определенной степени связана с деятельностью представительного органа. Примером может служить работа Счетной палаты Российской Федерации. Способ формирования Счетной палаты (палатами Федерального Собрания Российской Федерации) обусловлива ет возможность проверять правильность расходования государственных ресурсов от лица народа.

Счетная палата Российской Федерации исследует качество расходо вания денежных средств из государственного бюджета. В частности, за 28 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования метными для общественности стали совместные масштабные проверки, проведенные Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой в отношении системы государственных закупок лекарств.

Результатом стало пресечение действий по расточительности и завыше нию контрактных цен3.

Ведомственный и межведомственный контроль также рассматрива ются, как составные части государственного контроля. Они осуществля ются министерствами, иными центральными органами управления. Под ведомствами в данном случае понимается обобщенное наименование органов исполнительной власти. Примером ведомственного контроля яв ляется таможенный, а межведомственного – противопожарный, санитар ный, финансовый и другие.

Классифицировать виды государственного контроля можно по раз личным основаниям. Так, по времени применения можно выделить пред варительный (предупредительный, превентивный) и последующий кон троль.

Предварительный контроль, к примеру, предусмотрен ст. 125 Кон ституции Российской Федерации и связан с оценкой Конституционным Судом Российской Федерации конституционности международных дого воров, не вступивших в юридическую силу.

Наибольшее распространение имеет последующий контроль. В этом случае речь идет об оценке качества исполнения уже вступившего в юри дическую силу правового акта.

По статусу органа, осуществляющего контроль, можно вести речь о внешнем и внутреннем контроле.

Федеративный характер нашего государства обусловил выделение двух уровней реализации государственного контроля: федерального и уровня субъектов Российской Федерации. На региональном уровне важ нейшую роль наряду с иными играет губернаторский контроль, как раз новидность государственного межведомственного контроля.

Задачей главы субъекта является контроль над исполнением законов и иных правовых актов Российской Федерации, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, распо ряжений и поручений полномочного представителя Президента Россий ской Федерации;

контроль над реализацией исполнительными органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федера ции приоритетных национальных проектов;

федеральных целевых про грамм и т. д.

Таким образом, можно считать, что сегодня формализованный статус приобрели разнообразные виды государственного контроля: конституци онный, президентский, парламентский, прокурорский, губернаторский и т. д. Все они востребованы и активно применяются. Вместе с тем, важно учесть, что государственный контроль является очень тонким инстру ментом государственной политики. Чтобы быть действенным, он не дол Тостобоков О. Н. Основание начальной (максимальной) цены контракта. Предпо сылки, правила, методика расчета, примеры // Госзакупки.ру. 2011. № 11. С. 43–45.

Теоретико-исторические аспекты государственного контроля жен быть чрезмерным, не должен стать самоцелью, навязчивой идеей, контролем ради контроля.

Одним из правовых регуляторов контрольных правоотношений стал федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (над зора) и муниципального контроля»4. Закон предусмотрел периодичность проведения плановых проверок, технологию их осуществления;

основа ния и порядок проведения внеплановых проверок.

Резюмируя вышеизложенное, следует заметить, что вне зависимо сти от вида государственного контроля для того, чтобы он был эффек тивным, необходима политическая воля, «чистые руки» и последова тельность контролирующих субъектов. Но еще важнее, чтобы контроль исходил не только от государства, но и от общества. Именно в таких ус ловиях можно вести речь о подлинном народовластии и создании основы для формирования правового государства.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу ществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: феде ральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства Россий ской Федерации. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6249.

30 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования К ВОПРОСУ О ПРАВОСУДИИ КАК эЛЕМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ А. В. Пошивайлова кандидат юридических наук, доцент филиала Дальневосточного федерального университета в г. Петропавловске-Камчатском Относительно понятия «правосудие» в научной литературе сложи лись различные мнения. Если их обобщить, то можно свести к двум: пра восудие – это функция судебной власти и второе, правосудие – это спец ифическая судебная деятельность.

Первой точки зрения придерживаются некоторые представители на уки конституционного права, в частности Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин1, некоторые процессуалисты, в частности Н. А. Громошина.

Н. А. Громошина, говоря о правосудии как о функции, сразу объясня ет, что она понимает под функцией. «Функция представляет собой свое го рода идеальный образец работы системы. Поэтому функцию, с одной стороны следует отличать от целей и задач, стоящих перед системой, а с другой – от ее реальной, фактической деятельности, от той деятельности, которую система производит «на деле». Итак, функция – это та деятель ность, то воздействие, которые должна производить та или иная система (государство, прав, государственный орган, наука, теория и т.д.), чтобы решить поставленные перед ней задачи, достичь своих целей2.

Одним из достоинств такого определения правосудия некоторые уче ные авторы считают его рассмотрение сквозь призму судебной власти, чего, по их мнению, не хватало исследователям советского периода. Но если присмотреться к определениям правосудия советского периода, мы действительно не увидим по совершенно понятным причинам самого по нятия «судебная власть», но, тем не менее, большинством авторов право судие не рассматривалось в отрыве от судебных органов, что одно и то же3.

На самом деле, Н. А. Громошиной функция, во-первых, отождествля ется с деятельностью, а во-вторых, с целью. В рамках общей теории под целью следует понимать модель конкретной деятельности.

Цель – желаемый результат деятельности4.

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. – М., 2004. Цит по Громошина Н. А. Судебная власть и правосудие в гражданском судопроизводстве // Лекс Руссика. 2008. № 5. С. 1049.

Громошина Н. А. Судебная власть и правосудие в гражданском судопроизводстве // Лекс Руссика. 2008. № 5. С. 1061.

Длительное время в науке гражданского процесса обсуждалась концепция широ кого понимания правосудия. В силу единства целей и предмета деятельности, общно сти принципов, сходства отдельных институтов и процессуальной формы сторонники широкого толкования гражданского процесса включают в него деятельность как суда, так и других органов (третейского суда, административных органов и пр.).

Кодин В. Н. К проблеме определения понятия «цель» // Вестник МГУ. Сер. «Фи Теоретико-исторические аспекты государственного контроля Цель – идеальный образ5.

Вопрос о функциях имеет не только теоретичное, но и практическое значение. Он позволяет взглянуть на правовое явление не только со сторо ны его формы, внутреннего строения и содержания, но и рассмотреть его под углом зрения разносторонней деятельности. Термин функция имеет в отечественной и зарубежной научной литературе далеко не одинаковое значение. В философском и общесоциологическом плане он рассматри вается как «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»;

как «совокупность обычных или же специфиче ских действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания»;

и, наконец, как наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых предписывается в процессе выполнения ими служебной деятельности (функция врача, полисмена). В данном случае функция воспринимается как служебная, профессиональная или любая иная потребность или обя занность действовать в соответствии с существующими правовыми и мо ральными установками и в «соответствующей» манере 6.

Можно было бы согласиться с подобными различными представлени ями о функции, если бы речь не шла о функции судебной власти, то есть органов государственной власти. Судебная власть – это реальная власть, способность не только принимать те или иные касающиеся поведения людей акты, но и полностью реализовывать их в жизни7. Будучи наде ленной общеродовыми признаками и чертами государственной власти, судебная власть в то же время обладает своими собственными, отлича ющими ее от других ветвей власти, особенностями: такими как форми рование ее для решения специальных задач;


осуществления особых го сударственных функций;

наличие определенных органов, обладающих необходимыми властно-принудительными полномочиями, позволяющи ми исполнять принимаемые решения;

осуществление судебной власти не иначе как в соответствующих процессуальных формах и при исполь зовании специальных процедур. Судебная власть как явление и понятие неразрывно связана с такими явлениями и понятиями, как источник этой власти, с одной стороны, и ее носитель – с другой. В качестве носителя судебной власти выступает судебная система 8.

Применительно к государству термин, а вместе с ним и понятие «функция» приобретают несколько иной смысл и значение. В теории го сударства и права сложилось устойчивое понимание того, что функции государства – это основные направления деятельности, следовательно, лософия». 1968. № 1. С. 30.

Краткий философский словарь. С. 356. Цель – образ будущего, результат деятель ности, на основе чего адается структура этой деятельности. Котляр – модель деятель ности, модель, которая управляет деятельностью системы. Цит. По Малешин. С. 43.

Теория государства и права: курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. – М., 1996. С.

80. (Автор лекции Марченко М. Н.).

Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. – М., 2008. С. 14.

Ламонов Е. В. деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях. – Воронеж, 2002. С. 20. Цит по: Мар ченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. – М., 2008. С. 14.

32 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования функции государственных органов – это их направления деятельности.

Судебная власть в нашей стране представлена в соответствии с Консти туцией РФ различными судами, входящими в судебную систему РФ.

Поэтому вряд ли оправданно формулировать понятие функции судеб ной власти как органов государственной власти в отрыве от функций самого государства. Поскольку речь идет о судебной власти – органах государственной власти, то функцией судебной власти является основ ное направление деятельности судов. При этом, говоря о функции орга нов государственной власти, хочется подчеркнуть, что функция являет ся обязательным направлением деятельности, то или иное лицо (группа лиц) должно действовать в каком-то определенном направлении, незави симо от того, желает ли оно вести себя таким образом или нет9.

У государства множество различных функций – установление и ох рана правопорядка, охрана прав, оказание социальных услуг, эколо гическая, финансового контроля. Так и судебная власть призвана осу ществлять одну из важнейших государственных функций – защита прав и охраняемых законом интересов. Содержание каждой функции склады вается из множества однородных и однопорядковых аспектов деятельно сти государства10, государственных органов, соответственно.

Таким образом, за основу берется общетеоретическое понимание функции государства и, соответственно, органов государственной вла сти, уже сложившееся и устоявшееся в теории государства и права. Это понятие не позволяет смешивать саму деятельность и направление такой деятельности. Функции государства имеют комплексный синтезирую щий характер. Как основные направления деятельности государства они никогда не отождествляются с самой деятельностью11. Поэтому правосу дие не может быть одновременно и функцией, и самой деятельностью.

Таким образом, функция судебной власти – это ее направление деятель ности, особая роль судебных органов, которая заключается в защите прав и свобод, законных интересов. Можно ее назвать правосудной, но не правосудием.

Восприятие правосудия как функции судебной власти приводит к не однозначным, противоречивым выводам. В частности, Н. А. Громошина полагает, что правосудие – полифункция судебной власти, то есть долж ная, а не реальная деятельность. Представляется, что правосудие – это реальная деятельность, а не подобие деятельности как это воспринима ется Н. А. Громошиной. Налицо – отождествление правосудия как долж ного поведения, некоей абстракцией, обязательного образца поведения с номой права. Ведь именно правовые нормы как раз и являются моделя ми, образцами поведения, мерой должного и возможного поведения. Лю бое поведение, урегулированное правом, представляется как должное, потому что в праве заложены модели должного поведения.

Подобное восприятие правосудия не несет ничего нового для науки Марченко М. Н. Указ. соч. С. 288.

Марченко М. Н. Указ. соч. С. Марченко М. Н. Указ. соч.С. 82.

Теоретико-исторические аспекты государственного контроля гражданского процессуального права, кроме как выведение ее на круг новых и неоднозначных явлений противоречивых выводов.

Заблуждение автора относительно понятия и содержания функции не изменно привели его к выводу о сопоставлении должной деятельности и реальной. «В рамках судопроизводства правосудие может осуществить ся, а может и дезавуироваться. В последнем варианте судопроизводство (процесс) состоится, а правосудие – нет»12. Следует заметить, что подоб ный вывод будет следовать всегда, если сопоставлять фактическое пове дение и поведение, закрепленное в нормах права.

Такого вывода никогда бы не состоялось при правильном восприятии правосудия как деятельности, а функции судебной власти – как направле ния деятельности, то есть защиты прав и охраняемых законом интересов.

И если в рамках рассмотренного дела не произошла реальная защита этих прав и свобод, то это вовсе не означает, что не состоялось и правосудия.

А. В. Цихоцкий очень четко показал различие понятий «цель» и «функция» применительно к судебной власти. Он писал, что нет никако го сомнения, что функция правосудия и его цель – вещи разные. Функ ция правосудия есть нечто объективное, круг деятельности, назначение и его роль;

цель же – идеальный образ того правового состояния, которое общество желает достичь с помощью данного вида государственной дея тельности. Он указывает на функцию судебной власти – функцию защи ты права, а в качестве цели называет обеспечение эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина13.

Вторая точка зрения относительно понятия правосудия, которую мы разделяем, это восприятие правосудия как деятельности судов по рассмо трению и разрешению юридических дел. Доминирующей позицией сре ди ученых является рассмотрение правосудия в качестве урегулирован ной нормами гражданского процессуального права деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению гражданских дел, направленную на обеспечение прав, свобод и законных интересов участ ников гражданского оборота14. С. Л. Дегтярев специально подчеркивает, что правосудие – это не функция органов судебной власти, а именно де ятельность15. А. Т. Боннер особо подчеркивает, что термин «правосудие»

неразрывно связан с двумя другими – «право» и «суд» – и означает бук вально: отправление «правового суда»16. В то же время очевидно, что все богатство термина «правосудие» не может быть раскрыто путем лексиче ского толкования данного слова.

Громошина Н. А. Судебная власть и правосудие в гражданском судопроизводстве // Лекс Руссика. 2008. № 5. С. 1073–1074.

Судебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. С. 86. Цит. по Громошина Н. А.

С. Загайнова С. К. О специфических чертах правосудия по гражданским делам: со временный взгляд на проблему. Лекс Руссика. 2007. № 2. С. 296.

Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве: тео ретико-прикладные проблемы. – М., 2007. С. 159–160, Петрухин И. Л., Мурадьян Э. М.

Судебное право. СПб, 2007. С. 146, 147.

Боннер А. Т. Некоторые проблемы социалистического правосудия // Труды ВЮЗИ. Т. 17. – М., 1971. С. 194.

34 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования Полагаем, что основной причиной разногласий является изначальное неиспользование в исследовании такого общенаучного метода, как дея тельностного подхода, который имеет особое значение в исследовании гражданского процессуального права. Его использование означает пред ставление того или иного изучаемого явления в качестве деятельности17.

Имеет место недостаток методологических средств в определении сущности правосудия. В качестве предмета научного познания выступа ет деятельность по отправлению правосудия по гражданским делам су дом общей юрисдикции. Деятельностный подход дает возможность про вести многосторонний анализ структуры явления, характеризующегося динамикой. На наш взгляд, имеющиеся понятия правосудия как функции (но в итоге все равно деятельности) или деятельности в чистом виде, не включают в себя этот многосторонний анализ структуры явления, что и породило критику и неоднозначные выводы.

Д. Я. Малешин приводит множество определений деятельности.

В философии деятельность определяется как проявление активности субъекта, выражающейся в целесообразном изменении окружающего мира, а также в преобразовании человеком самого себя. В психологии – как динамическая система взаимодействия субъекта с миром, направ ленная на познание и творческое его преобразование. Несмотря на раз нообразие точек зрения, неоспоримым является тезис о том, что любая деятельность является системой. Она представляет собой комплекс взаи модействующих элементов, которые вместе со связями образуют систем ное качество18.

Малешин Д. Я. Методология гражданского процессуального права. – М., 2010. С. 38.

Малешин Д. Я Указ. соч. С. 41.

Раздел II ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В. В. Ковалева кандидат юридических наук, доцент филиала Дальневосточного федерального университета в г.

Петропавловске-Камчатском Государство – это сложный и многогранный институт, который затра гивает жизнь каждого. В связи с этим представляет интерес рассуждение дореволюционного правоведа А. И. Елистратова: «Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны об щественной жизни. В те или иные отношения с правящей властью мы по необходимости вступаем на каждом шагу, – даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя те леграмму, мы тем самым завязываем отношения с правящей властью. Го ворим по городскому телефону – и уже входим в известные отношения с государственной властью, так как и город так же, как и правительствен ные учреждения, – орган государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящей властью захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, – даже более того: когда мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные интересы, которые преследуют государство, заставляют его интересо ваться вашим передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом»1.

Насколько актуальны слова, сказанные более чем сто лет назад, и се годня, как только мы выходим на улицу, общаемся с другими людьми, незримо нас окружает государственная власть, присутствие которой в современный период мы ощущаем в большей степени, в частности, на ходясь под объективами камер видеонаблюдения. Кроме того, в условиях динамично развивающего общества, интенсификации всех социальных процессов: экономических, политических, социальных, правовых, как никогда остро встает вопрос о контрольной деятельности государства, которая всегда вызывает амбивалентность, так как с одной стороны, го сударственный контроль необходим, а с другой стороны, он обременяет и «тяготит». Но, как бы мы не относились к исследуемому явлению, не обходимость контроля не вызывает сомнения, при этом одной из самых Халипов В. Ф. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. – М., 2008. С. 205.

36 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования важных и ключевых проблем является пределы осуществления государ ственного контроля. Безусловно, для того, чтобы размышлять о пределах государственного контроля, следует определить его политико-правовую природу.

В юридической науке контроль рассматривается и как метод, и как функция, и как форма реализации государственной власти, а иногда и как все вместе, т. е. контроль – это метод, функция, форма и даже сама власть.

В. Ф. Халипов считает контроль одной из форм реализации (про явления) власти, который позволяет в соответствии с определенными установками, принципами, нормами проверять и корректировать дея тельность людей и объектов жизни общества2. При этом автор пишет:

«Функции государственной власти – круг деятельности власти и ее на правления;

основные обязанности, роли власти: организация, управ ления, контроль (курсив наш – В.К.), прогнозирование, воспитание и т. д.»3. Таким образом, автор рассматривает контроль и как функцию и как ее форму реализации.

В свое время известный американский политолог Г. Алмонд, иссле дуя природу политической системы, выделил четыре функции на входе в нее (политическая социализация и мобилизация, формулирование ин тересов, объединение интересов и политическая коммуникация) и три функции на выходе системы – нормотворчество, правоприменение, кон троль4.

В свою очередь, по мнению А. А. Джагаряна государственный кон троль является неотъемлемой функцией государственного управления, которая стабильна, устойчива, непрерывна, целенаправленно организова на и обособлена от иных социальных институтов5.

Такой же подход отражен в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»6, где под функциями по контролю и надзору (курсив наш – В.К.) понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Феде рации, федеральными конституционными законами, федеральными за конами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицен зий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкрет Халипов В. Ф. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. – М., 2008. С. 204.

Там же. С. 204.

Цит. по: Честнов И. Л. Актуальные проблемы теории государства и права: диа логическая природа государства и его место в политической системе общества. – СПб., 2007. С. 19.

Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. – М., 2008. С. 19–20.

Рос. газ. 2004. 12 марта.

Правовые основы осуществления государственного контроля ных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, доку ментов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Иную позицию занимает В. Е. Чиркин, который отмечает, что кон троль – это не особая функция государства, так как он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функ ций государства7.

Заслуживают внимание и рассуждения профессора Т. Н. Радько, ко торый выделяет контрольно-надзорную власть, при этом она является реальной и самостоятельной. «Каждое государство, по мнению ученого, создает специальные органы для ее осуществления, в Российской Фе дерации это прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счет ная палата, Центральная избирательная комиссия, Центральный Банк8.

С этим утверждением можно согласиться лишь отчасти. Безусловно, перечисленные органы имеют особые полномочия и осуществляют кон троль, но, полагаем, нельзя Центральную избирательную комиссию, Центральный Банк относить к контрольно-надзорным органам. Так, на пример, в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 12 июня г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на уча стие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная из бирательная комиссия определяется как федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установлен ной настоящим федеральным законом и иными федеральными зако нами9. Полагаем излишним выделение отдельной контрольной власти.

Более того, возникает закономерный вопрос: почему федеральная служ ба – орган исполнительной, а не контрольно-надзорной власти? Только из-за формальных оснований, т. е. в соответствии с положениями Указа от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»10, где федеральная служба является федераль ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по кон тролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Полагаем, что государственный контроль – это форма реализации функций государства в целом и органов государства в частности. Госу дарственный контроль детерминирован самой властной природой госу дарственно организованного общества. На теоретическом уровне можно долго рассуждать о том, является ли он функцией, формой или самой властью, одно бесспорно – его существование и необходимость. Важней ший практический вопрос – это пределы и эффективность государствен ного контроля, от решения которого зависят результаты проводимых реформ и дальнейшие развитие России как демократического, правового государства.

Чиркин В. Е. Контрольная власть. – М., 2008. С. 96.

Радько Т. Н. Теория государства и права. – М., 2012. С. 424.

Рос. газ. 2002. 15 июня.

Рос. газ. 2004. 12 марта.

38 Государственный контроль: опыт, проблемы, пути совершенствования ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА:

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И эФФЕКТИВНОСТИ (к постановке проблемы) Д. А. Коростелев начальник Главного контрольного управления Губернатора и Правительства Камчатского края Теоретические проблемы всегда имеют своим отражением проблемы практики. При этом одна проблема может быть причиной бесконечного множества практических следствий. Именно по этим причинам необхо димо, прежде всего, разрешение теоретических проблем, дабы на основе построенных моделей автоматически разрешать и проблемы практики.

Инновационное развитие экономики обусловливает качественные из менения в сфере государственного контроля. Государственный контроль в современных условиях наполняется новым содержанием, все больше приобретая не сколько императивный, сколько координационный (согла сованный) характер. Новая парадигма государственного контроля вызы вает к жизни необходимость поиска новых научных подходов к теорети ко-правовому обеспечению государственного аудита.

По мнению автора, государственный аудит проявляется как совокуп ность общественных отношений по вопросам организации и осуществле ния контроля публичных ресурсов. В юридическом аспекте указанные общественные отношения с помощью права – их официального регуля тора – государство переводит под свою юрисдикцию, придает им упо рядоченность, стабильность. Отсюда следует, что государственный ау дит – это урегулированные нормами права, находящиеся под охраной и обеспечиваемые государством общественные отношения по вопросам организации и осуществления контроля публичных ресурсов. Субъекты этих сложносоставных отношений выступают в качестве носителей вза имно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей.

Но их взаимодействие (координация) обусловлена «пересечением» инте ресов в сфере управления публичными ресурсами.

В этой связи необходимо отметить особенности правоотношений, возникающих в сфере осуществления государственного аудита, рассмо трев в общих чертах их структурные элементы (на примере регионально го уровня):



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 



Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.