авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (Санкт-Петербург)

ЛИЧНОСТЬ. ПРАВО. ГОСУДАРСТВО:

история, теория, практика

Материалы Международной конференции 24-25 ноября 2006

года

Санкт-Петербург

2006

2

Личность. Право. Государство: история, теория, практика

Личность. Право. Государство: история, теория, практика: Материа-

лы международной конференции 24-25 ноября 2006 года. Санкт-Петербург.

— СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2006. — 95 с.

Редакционная коллегия:

доктор юридических наук

, профессор Г. Г. Бернацкий, доктор юридических наук, профессор А. М. Величко, доктор юридических наук, профессор А. М. Дроздова, доктор юридических наук, профессор Р. Н. Дусаев, кандидат юридических наук, доцент Г. П. Ивлиев, доктор юридических наук, профессор С. А. Комаров, кандидат юридических наук, доцент Т. Л. Комарова, доктор юридических наук, профессор А. П. Любимов, кандидат юридических наук, доцент А. А. Майоров, кандидат юридических наук, профессор М. Г. Маркова, доктор юридических наук, доцент В. М. Оробец, кандидат юридических наук, доцент Р. В. Панов, доктор юридических наук, профессор Э. Ф. Побегайло, кандидат юридических наук М. Б. Ревнова доктор юридических наук, профессор Е. В. Середа, доктор юридических наук, профессор Г. С. Скачкова, доктор юридических наук, профессор И. Е. Тарханов © Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), © Коллектив авторов, Личность. Право. Государство: история, теория, практика ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие……………………………………….…………………………… Подольский А.В. Миграционное законодательство России: история и современность ……………………………………………………………………...………... Комарова Т.Л., Смагин П.В.Финансовый контроль в реализации экономической функции российского государства ………………………………………………………… Вороненков Д.Н., Фомина О.А. О соотношении социальных и правовых норм……… Данилов П.А. Экстремизм как угроза безопасности личности ……………………….. Мартынов С.А. Основные задачи и функции полномочного представителя в иностранных государствах………………………………………………………………….. Аверкина Н.Н. Теория закрепощения-раскрепощения сословий в государственной школе и позиция С.М. Соловьева…………….

……………………………………………. Воронков Д.В. История развития нормативного указа как источника российского права …………………………………………………………………………………………. Сиротенко С.П. Лоббистская деятельность: pro e contra………………………………… Комаров С.А., Мартынов С.А. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации на территории России……………………………… Петрова Л.И. Категория «законность» в праве…………………………………………… Губанов И.А. Договор доверительного управления имуществом как форма государственно-частного партнерства в Российской Федерации………………………... Комаров В.С. Понятие и содержание гражданско-правовых средств предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций………………………………. Личность. Право. Государство: история, теория, практика ПРЕДИСЛОВИЕ Предлагаемый читателям выпуск межвузовского сборника научных статей выходит по результатам Международной научно-теоретической конференции преподавателей, ас пирантов и соискателей Юридического института (Санкт-Петербург), состоявшейся 24- ноября 2006 года в Санкт-Петербурге.

В конференции приняли участие представители различных регионов нашей страны (Москва, Санкт-Петербург, Коломна, Рязань, Красноярск, Енисейск, Тамбов, Орл), а также ближнего и дальнего зарубежья – из Республики Армения, Республики Польша, Республики Камерун.

В настоящем сборнике публикуются работы, отражающие три основных направле ния в юриспруденции: вопросы государственно-правовой, гражданско-правовой и уголов но-правовой характеристики состояния российской государственности и права.

В первую очередь следует назвать анализ теоретических подходов к рассмотрению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций (В.С.Комаров), который счита ет, что существенными особенностями банкротства кредитной организации являются ее неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам;

не способность кредитной организации исполнить обязанность по уплате обязательных пла тежей;

признание арбитражным судом неспособности кредитной организации удовлетво рить требования кредиторов по денежным обязательствам или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Смысл последней особенности банкротства кредитной ор ганизации заключается в том, что состояние ее неспособности само по себе не является несостоятельностью (банкротством) в полном смысле этого слова, а может перерасти в банкротство исключительно в случае признания этого факта арбитражным судом.

По мнению В.С.Комарова, гражданско-правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью ко торых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение соци ально полезных целей в гражданских правоотношениях. Иными словами, гражданско правовыми средствами, применяемыми при предупреждении несостоятельности кредит ной организации, будет являться весь комплекс правовых установлений и нормативно правовых актов, действий компетентных органов, самой кредитной организации и ее кре диторов. И основной целью применения гражданско-правовых средств в данном случае выступает именно предупреждение банкротства кредитной организации, выведение ее из этого состояния и возвращение к нормальной экономической жизнедеятельности.

История формирования и последующего развития миграционного законодательства рассмотрена А.В.Подольским с современных позиций, подчеркивается, что характер им миграции как соотечественников, так и других категорий мигрантов сменился: вынужден ная иммиграция уступила место экономической, однако именно трудовой мигрант оказал ся совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложность получения ле гального статуса и разрешения на работу, трудности с наймом дешевого жилья выталки вают работников в нелегальный сектор принудительного рабского труда, где о соблюде нии прав человека — начиная с техники безопасности и заканчивая бытовыми условиями — речи не идет. На фоне оттока квалифицированных кадров, ученых, молодых специали стов за рубеж, казалось бы, должны оказаться востребованными высококвалифицирован ные иммигранты из СНГ. Однако уже упомянутая система расселения привела к потере ими своей капитализации вследствие невозможности применить профессиональные зна ния и навыки в тех местах, где они живут (в сельской местности). В целом это стало од ним из факторов снижения конкурентоспособности России.

Функционирование государственности как с теоретической, так и практической то чек зрения раскрыто Т.Л.Комаровой и П.В.Смагиным. Это позволило взглянуть на го сударство не только со стороны его формы, внутреннего строения и содержания, но и рас Личность. Право. Государство: история, теория, практика смотреть его под углом зрения его разносторонней деятельности, функционирования. С помощью функций определены контрольные характеристики деятельности государства, правильность выбора им на том или ином этапе его развития приоритетов, наконец, уро вень его организованности и эффективности. В этом смысле поиск наиболее оптимальных способов реализации различных функций государства через использование контрольных составляющих российской государственности, считают авторы, как нельзя более необхо дим и актуален.

Выступая в качестве регулятора общественных отношений, считают Д.Н.Вороненков и О.А.Фомина, правовая норма призвана прежде всего, обеспечить оп ределенное желаемое поведение людей. Материальные и процессуальные нормы пред ставляют собой разновидность социальных норм. Они всегда устанавливаются и охраня ются государством и предназначены для системного упорядочения, регулирования и раз вития общественных отношений.

Экстремизм как негативное явление в обществе, которое в значительной степени посягает на важнейшие права человека в сфере безопасности, прежде всего на жизнь, свободу, безопасность, рассмотрены в статье П.А.Данилова. Автор верно считает, что применение способов борьбы с экстремизмом с упором на существование русской пого ворки «лес рубят, щепки летят» - неприемлемо. Права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации, являются высшим приоритетом и не должны нарушаться даже в случае проведения политики препятствования и искоренения экстремизма.

Основные задачи

и функции полномочного представителя в иностранных государст вах раскрыты С.А.Мартыновым. Рассмотрены порядок предоставления полномочий по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Велико британия), когда объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей или по принципу "негативного регулирования" (в странах континен тального права), когда местные органы вправе осуществлять все действия прямо не за прещенные законом.

Н.Н.Аверкина рассматривает идеи С.М.Соловьева относительно теории закрепоще ния-раскрепощения сословий в целом, в рамках государственной школы, которая была тесно интегрирована с его экономическими, политическими и геополитическими воззре ниями. Выводя возникновение крепостных отношений из географических условий России, С.М.Соловьев отводил этому явлению одно из основных в своей исторической и полити ческой концепции. В трактовке ученого, это явление, сохраняя в себе достаточно негатив ных элементов, органически неизбежно развивалось и эволюционировало параллельно с изменением экономических отношений и политической системы общества. Государство, в зависимости от внешней и внутренней политической ситуации, приспосабливало под свои нужды крепостные отношения как инструмент своей воли. На тех или иных этапах исто рического развития закрепощение сословий было направлено на стабилизацию внутрипо литической ситуации;

сглаживание антагонизмов между сословиями;

объединение стра ны, защиту от внешней опасности. В результате историко-органического развития неиз бежно должно было произойти освобождение личности, и раскрепощение сословий стало закономерным этапом в эволюции государственного аппарата и экономических отноше ний.

История развития нормативного указа как источника российского права раскрыта в статье Д.В.Воронкова. Ежегодные послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, считает автор, выступают основой формирования конституционно-правового механизма защиты прав граждан, всей государственно правовой стратегии страны. В них четко формулируются текущие и перспективные задачи развития государственности, направления деятельности органов власти и ее приоритеты, проблемы, стоящие перед обществом и государством. Во многом именно это позволило уйти от сумбурного президентского нормотворчества 90-х годов ХХ века, наметить Личность. Право. Государство: история, теория, практика основные векторы преобразований страны в целом путем законодательного регулирования.

В статье С.П.Сиротенко анализируются основные идеи регламентации института лоббизма и лоббистской деятельности в зарубежных странах. Подчеркивается важность предмета регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредст вом легитимного профессионального лоббизма, а равно различных законодательных предложений граждан по интересам - это важнейшее конституционное право. Кроме того, требования к законодательному акту заключают в себе необходимость давать ясный, ле гитимный и проработанный механизм регулирования общественных правоотношений, в котором обязательно должно быть участие граждан.

Формирование института полномочных представителей Президента Российской Фе дерации в субъектах Российской Федерации раскрывается в статье С.А.Комарова и С.А.Мартынова. В ней прослеживается динамика оптимизации и основные нормативные основы их деятельности.

Проблема обеспечения законности на современном этапе развития общественных отношений в любом государстве как отправная точка его развития, основа правовой, со циально-экономической и политической стабильности – рассмотрена Л.И.Петровой.

Важное значение, считает автор, приобретают в этой связи различные аспекты законно сти, е теоретико-правовое исследование, позволяющее выявить е признаки, философ ско-этическую составляющую, новые грани обеспечения законности.

Договор доверительного управления имуществом как форма государственно частного партнерства в Российской Федерации рассмотрена в статье И.А.Губанова. Госу дарственно-частное партнерство – это отношения, связанные с взаимодействием государ ства в лице уполномоченных государственных или муниципальных органов власти в пре делах предоставленных полномочий с субъектами хозяйственной деятельности, заинтере сованными в разработке и реализации совместных проектов в разных формах сотрудниче ства, определенных в законодательном порядке.

Предлагаемый сборник материалов Международной научно-теоретической конфе ренции отражает только позиции авторов и не отражает мнение редакционной коллегии.

С.А. Комаров доктор юридических наук, профессор Личность. Право. Государство: история, теория, практика А.В.Подольский* Миграционное законодательство России: история и современность Миграционное законодательство России имеет давнюю историю. Древнерусское государство в XI-XII веках переживало период становления. Принятие христианства и распространение письменности обусловили появление летописей, хроник, трактатов и др.

Государство вступает в общение с зарубежными странами, на Руси все более охотно посе ляются иностранные купцы и ремесленники. Введение торговли с заморскими странами требовало соблюдения договоров, которые были заключены в ряде городов Северо Западной Руси. Отдельными договорами регулировались права купцов в Пскове, Смолен ске, Полоцке и других городах. С XV века начинается привлечение русскими царями на службу в государство иностранных специалистов: военных, фармацевтов, переводчиков (толмачей) и т. д. Все они имели статус служилых людей, подразделялись на поместных и кормовых. В первой половине XVII века заметно возрастает законодательная деятельность Русского государ ства, результатом которой явилось создание Соборного Уложения 1649 г. Усиливается стремление подвергнуть правовой регламентации как можно больше сторон и явлений общественной и государственной жизни. В Уложении содержится процессуальная регла ментация присяги в виде целования креста русскими и иноземцами. Статья 40 гл. XIX Уложения запрещала продавать иностранцам «дворы» и «дворовые места». Нарушившим это требование угрожало быть «от государя в опале». В соответствии с указом 1653 г.

произошло выделение особой территории вне пределов Москвы – Немецкой слободы, где селились выходцы из Западной Европы, которым разрешалось жить на свой манер. При нятый в 1667 г. «Новоторговый устав» регламентировал вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимание торговых пошлин. Акцент в Уставе делал ся на необходимости соблюдения условий торговли иностранными купцами из восточных и южных стран. Наибольшую опасность для русского купечества представляли купцы за падноевропейских стран, в отношении которых действовали территориальные ограниче ния. Восточные купцы, напротив, не угрожали захватом русских рынков, не стремились подчинить себе мелкое русское купечество и не препятствовали торговле русских купцов в своих странах. Поэтому территориальные ограничения на них не распространялись.

Данное положение свидетельствует о существовании уже тогда некоторых элементов се лективной (избирательной) миграционной политики.

В период реформ Петра I иностранцы, выходцы из Западной Европы, играли значи тельную роль в политической, экономической и культурной истории России. При Петре I был заключен один из первых международных договоров, подробно регламентирующих вопросы проживания подданных России за границей – русско-китайский Нерчинский до говор от 27 августа 1689 г. В нем, в частности, решалась проблема выдачи «беглецов, ко торые до заключения договора могли оставаться в иностранном государстве, а теперь подлежали безусловной выдаче»2.

В период правления Петра I был снят запрет на свободный въезд иностранцев, уре гулированы многие вопросы их правового положения. Манифестом «О вызове иностран цев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г. для ино * Подольский Александр Владимирович – аспирант кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург).

Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор кафедры Т.Л.Комарова.

См.: Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до начала XIX века //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 144.

Цит. по: Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до начала XIX века //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 148.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика странцев был открыт свободный доступ в Россию, а также были гарантированы многие права и привилегии. Иностранцы приглашались в Россию на следующих условиях: со вершенно свободный въезд;

безопасность на пути и содействие всякого рода;

свободное вероисповедание;

неприменение к ним российских судов и наказаний3.

К 20-м годам XVIII века пребывание иностранцев в России получило довольно же сткую законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально иноземцев, что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешними причинами (Северной войной)4. Начало XVIII века в России было ознаменовано введением ряда административных учреждений, регулирую щих вопросы пребывания иностранцев в России. В 1718 году учреждается коллегия ино странных дел. К ее полномочиям относилось ведение посольских и иностранных дел, пе ресылка со всеми государствами, приезды послов, курьеров и других иноземцев.

Продолжательницей Петра I в деле становления правового статуса иностранцев стала императрица Екатерина II, которая в 1762 г. издает Манифест, представляющий иностранцам право свободного поселения в России, объявляющий амнистию всем бежав шим из Отечества русским людям. Период с 1762 года и до конца XVIII века можно оха рактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом по ложении иностранцев в России. Им отводились обширные земельные наделы, предостав лялись финансовые средства, гарантировались льготы в податях и повинностях. В период правления Екатерины II в Россию прибывают не только колонисты, но и иностранные специалисты, военные, художники.

С 1789 по 1820 гг. въезд иностранцев в Россию был затруднен. Вызвано это было, во-первых, войной с Турцией, во-вторых, русско-шведской войной 1908-1909 г., а в третьих, Отечественной войной 1812 г. Устанавливался особый надзор за приезжающими, ужесточались правила пропуска их в пределы империи. В 1806 году императором Алек сандром I был издан Указ «О высылке из России всех подданных Французских и разных немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство;

о непропуске оных в Россию без паспортов Министра иностранных дел;

о прекращении действия торгового до говора с Францией и об учреждении комиссии для разбора иностранцев». Манифестом от 1 января 1807 г. существенно ограничивались права иностранных купцов, но подданные тех держав, с которыми Россия имела торговые договоры, продолжали пользоваться пре имущественными правами по сравнению с другими иностранцами.

Ограничения прав иностранцев в торговле и в других сферах деятельности про должали действовать до 1860 года. Указ Александра II «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что занимающимся торговлей, земледелием и промышленно стью иностранцам даруются такие же права, как и русским подданным. Законодательно вводился ряд упорядочивающих правовой статус иностранных подданных норм, которые имели преимущественно классовый и имущественный ценз. Для принятия иностранца в русское подданство требовалось его предварительное поселение на территории империи.

Срок проживания для этого исчислялся пятью годами, но для лиц, имеющих особые за слуги, он мог быть сокращен. Ученые, художники, предприниматели после десятилетнего пребывания в этом качестве и вступления в российское подданство могли ходатайствовать о присвоении статуса почетного гражданства потомственно.

Вопросы правового статуса иностранцев нашли свое отражение в таких актах Рос сийского государства, как Закон о состояниях, Устав о паспортах, Устав таможенный, Ус тав горный, Устав промышленный и т. д. Так, в соответствии с Законом о состояниях, в случае брака с иностранцем, русская подданная, вступая в иностранное подданство, была обязана продать недвижимое имущество в течение полугода. Были установлены некото См.: Соловьев С.М. Об истории новой России. – М., 1993 г. С. 116.

См.: Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до начала XIX века //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 149.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика рые ограничения на приобретение в собственность, владение или пользование имущест вом в губерниях западной части России и десяти губерниях Царства Польского. С года иностранцы были лишены права на службу в российской армии. Им запрещалось учительствовать в приходских училищах, занимать правоохранительные должности и ряд других должностей. Одним из направлений развития миграционной политики в XIX веке в условиях многих войн и последствий этих войн стало действие в России развитой меж дународно-правовой системы регулирования проблем населения путем оптации. Сроки оптации колебались от трех до шести лет.

В конце XIX века в России растет активность иностранцев в предпринимательской сфере. Правовое положение их, по мнению А.М.Тесленко, не было ущемлено, за исклю чением некоторых ограничений – в горном, золотом и нефтяном промыслах, а также тер риториальных ограничений в отношении проживания в Приморской области, на Сахали не и в Туркестанском крае. В период с 1883 по 1914 гг. Россия заключила ряд междуна родных договоров о взаимном признании и обеспечении прав акционерных обществ5.

С началом Первой Мировой войны статус иностранцев получил существенные ог раничения. Был издан целый ряд нормативных актов, относящихся к чрезвычайному зако нодательству, среди которых особое положение занимал Указ от 28 июня 1914 г. «О пра вилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года». Все большую актуальность, в том числе и в правительственных кругах, приобретали вопросы защиты национальных экономических интересов России.

В связи с революционными событиями 1917 г. и последующей Гражданской вой ной вопросы приобретения гражданства России и правового статуса иностранцев не были четко определены в законодательстве. К специальным документам того времени можно отнести Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданст ва»6. Для того, чтобы приобрести российское гражданство, иностранные лица должны были обратиться с заявлением в местный, по месту жительства, Совет Рабочих, Солдат ских, Крестьянских и Казачьих Депутатов, с указанием рода своих занятий и сообщением сведений о том, не подвергались ли они судебному преследованию по обвинению в уго ловном преступлении. За представление заведомо ложных сведений для приобретения прав российского гражданства предполагалась уголовная ответственность, как за дачу ложных показаний. Данные лица могли быть лишены приобретенных прав.

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Консти туции СССР 19247 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве8. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных рес публик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство счита лись лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 го да;

не возвратившиеся из-за границы;

лишенные гражданства по приговору суда. Регла ментировался вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упро щенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 г.

Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного граж данства, полнее урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином См.: Тесленко А.М. Правовой статус иностранцев в России (вторая половина XVII – начало XX вв.): Авто реф. дисс. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2000. С. 17.

СУ РСФСР. 1918. № 31. Ст. 405.

Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.

СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каж дое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, ес ли не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Поло жение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхож дению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать граждан ство, этой республики. В соответствии с Положением 1931 г. принятие иностранных гра ждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осу ществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли при нимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.

Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик. Согласно Положению 1931 г., иностранные гра ждане – рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев - рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие пресле дования их за революционно-освободительную деятельность;

б) лиц, меняющих граждан ство в связи с вступлением в брак. В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР.

Конституцией СССР 1936 года был закреплен принцип единого союзного граждан ства. В соответствии с ней Верховным Советом 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются;

а) все лица, состо явшие к 7 ноября 1917 г., в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие со ветского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установлен ном законом порядке.

Тридцатые годы – период резкого усиления внешнеполитической самоизоляции Советского Союза. Миграционную политику тех лет можно охарактеризовать как депор тационную и репрессивную. Проводились депортационные зачистки тех или иных границ СССР, что нашло свое отражение в нормативных актах. Так, в мае 1929 г. Оргбюро ЦК ВКП(б) приняло специальное постановление об укреплении западной пограничной поло сы, чему весьма поспособствовали массовые крестьянские волнения в приграничных ок ругах УССР и БССР. Репрессиям подверглись в первую очередь польские участники со бытий. В феврале 1936 г. было принято Постановление ЦК ВКП(б) «О мерах, ограждаю щих СССР от проникновения шпионских, террористических и диверсионных элементов», после чего заметно активизировались репрессии против иностранных граждан, в том чис ле и даже в особенности – против политэмигрантов. Под предлогом подозрений в шпио наже и враждебной антисоветской деятельности, многих из них предполагалось выслать из СССР, то есть предать и передать в руки их смертельных врагов9. Вместе с тем дейст вовал Закон СССР «О гражданстве» от 19 августа 1938 г.10, в силу которого советское гражданство предоставлялось иностранцам по их ходатайству Президиумом Верховного совета СССР.

См.: Полян П. Иностранцы В ГУЛАГе: советские репрессии против иностранноподданных //Электронная версия бюллетеня «Население и общество». 2004. № 147-148.

Ведомости ВС СССР. 1938. № 11.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика Согласно законодательству СССР иностранцы не несли воинской обязанности. Од нако во время Великой Отечественной войны иностранцы участвовали в военных дейст виях в составе своих национальных формирований, чем внесли свой вклад в общее дело разгрома гитлеровской Германии11.

Упрощенный порядок вступления в гражданство СССР был установлен в 1945 – 1947 гг. для подданных бывшей Российской империи и их детей. Им было предоставлено право в определенные сроки восстановить советское гражданство, причем ходатайства о восстановлении гражданства проходили процедуру рассмотрения в посольствах и кон сульствах СССР за границей12.

К основным правовым актам 50-60-х годов, регулирующим миграционные вопросы можно отнести Положение «О въезде в СССР и о выезде из СССР», утвержденное Поста новлением Совета Министров СССР 19 июня 1959 г.13, Положение «Об охране государст венной границы СССР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР августа 1960 г.14. Въезд в СССР иностранцам разрешался по заграничным паспортам и по документам их заменяющим, при наличии въездной советской визы, если иной порядок въезда не установлен соглашением СССР с тем или иным иностранным государством.

Советское законодательство устанавливало уголовную ответственность за незаконный въезд в СССР. Предусматривался особый порядок регистрации иностранцев, приезжаю щих на длительное время. Им выдавался вид на жительство в соответствии с въездной ви зой. В 24-часовой срок, вновь прибывший иностранец, должен был пройти регистрацию в отделении милиции и прописаться.

Закон СССР от 01.12.1978 года «О гражданстве СССР»15, принятый в соответствии с Конституцией СССР, предусматривал следующие способы приобретения гражданства СССР: по рождению;

в результате приема в гражданство СССР;

по основаниям, преду смотренным международными договорами СССР;

по иным основаниям, предусмотрен ным настоящим Законом. Вместе с данным законом примерно в это же время принимается союзный закон, регулирующий положение иностранцев.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона «О правовом положении иностранных граждан в СССР»

от 24 июня 1981 г.16., иностранцем считалось лицо, не являющееся гражданином СССР и имеющее доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства.

Закон 1981 года при всем его несовершенстве достаточно точно и полно отражал правовой статус иностранцев в сфере публично-правовой, в которой существуют ограничения прав иностранцев и запреты на занятие определенного рода деятельностью, и в сфере частно правовой, в которой иностранцам предоставлен национальный режим. Однако порядку въезда и выезда на территорию страны и правилам пребывания иностранцев в стране в За коне уделено мало внимания.

Распад Союза ССР повлек за собой разрушение системы управления и образование правового вакуума в сфере регулирования вопросов миграции. В этот период Россия впервые столкнулась с проблемой вынужденной массовой иммиграции. Количество ми грантов, прибывающих в страну в начале 1990-х из стран СНГ, не слишком отличалось от того показателя, который сохранялся с середины 1980-х гг. — около 800 тысяч человек в год, но именно проблема беженцев и вынужденных переселенцев потребовала проведения новой государственной политики в области миграции, разработки соответствующего за конодательства.

См.: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. – М., 1962. С. 38.

См.: там же. С. 42.

СП СССР 1959. № 13. Ст. 80.

Ведомости ВС СССР. 1960. № 34. Ст. 324.

Ведомости ВС СССР. 1978. № 49. Ст. 816.

Ведомости ВС СССР 1978. № 26. Ст. 837.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика Одним из основных событий в сфере миграционной политики и натурализации было принятие 28 ноября 1991 г. Закона «О гражданстве РСФСР»17. Закон был принят за 10 дней до распада СССР. Он полностью учитывал правовые последствия изменения гра жданского статуса для жителей распадающегося государства. Особенно важными была статья 13 «Признание гражданства Российской Федерации», действие которой было от менено с принятием нового Федерального закона «О гражданстве» в 2002 г.

В июле 1992 г. была разработана программа по приему беженцев и вынужденных переселенцев из новых независимых государств, а в 1993 г. приняты два основополагаю щих закона — «О беженцах»18 и «О вынужденных переселенцах»19. Данные законы впер вые дали легальное определение беженца и вынужденного переселенца, регламентировали порядок обращения в органы государственной власти с ходатайством о признании лица, ищущим убежища, а также закрепили основные права и обязанности беженцев и вынуж денных переселенцев. Так, статья 1 Закона «О беженцах» определила беженца как при бывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, которое не имеет гражданства РФ, было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего по стоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в от ношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности под вергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной соци альной группе или политических убеждений. Не могло быть признано беженцем лицо, со вершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое умышленное преступление.

Вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на терри тории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совер шенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных фор мах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или на циональной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к опреде ленной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждеб ных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми наруше ниями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека (ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах»). Тогда же был сделан важ ный шаг в области защиты прав человека: в октябре 1992 г. было заключено соглашение между Правительством Российской Федерации и УВКБ ООН по открытию представи тельства УВКБ в России.

Попыткой формирования системного подхода к решению миграционных проблем стала разработка долговременной программы «Миграция», в которой впервые были сфор мулированы основные направления миграционной политики России. Программа была ут верждена Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г.20 и представляла собой небольшой по объему документ и носила скорее тактический, нежели стратегический ха рактер, уделяя основное внимание определению первоочередных мероприятий по регули рованию вынужденной миграции.

Однако ситуация столь быстро менялась, что уже в 1993 году потребовалось разра ботать новую федеральную миграционную программу, которая охватывала бы все мигра Ведомости СНД и ВС РФ 06.02.1992, № 6. Ст. 249.

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» //Ведомости СНД и ВС РФ. 25.12.1993.

№12. Ст. 425.

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» //Собрание законода тельства Российской Федерации. 1999. № 22. Ст. 2670.

Постановление Правительства РФ от 18.05.1992 № 327 «О Республиканской Долговременной Программе «Миграция» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1992.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика ционные потоки. Главная проблема состояла в том, что государством не были сформули рованы концептуальные подходы к миграционной политике, которые могли бы лечь в ос нову такой программы. Разработчики выбрали нетрадиционный путь: Федеральная мигра ционная программа включила в себя как концепцию, так и механизмы ее реализации. При этом использовался встроенный механизм развития Программы, позволяющий одновре менно корректировать политику и инструменты управления Программой. Такой подход давал возможность совершенствовать Программу и на региональном уровне за счет разра ботки территориальных миграционных программ21. Предложенная схема послужила осно вой для правового регулирования миграционной политики РФ: последующие федераль ные миграционные программы на 1996-1998 гг. и 1998-2000 гг. имеют аналогичную структуру.

Реализация государственной миграционной политики требовала решения на меж ведомственном уровне новых задач, связанных с существенным расширением сферы ре гулирования миграционных потоков в Российской Федерации, таких, как внешняя трудо вая миграция, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной мигра ции. В связи с этим ставилась задача определить формы взаимодействия федеральных ор ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Фе дерации в решении проблем миграции, круг обязанностей и степень их ответственности в работе с мигрантами. Достаточно полно в программе отражено необходимое правовое обеспечение. Однако сосредоточенность на проблемах вынужденной миграции привела к тому, что не были не только приняты, но и разработаны такие важные законы, как «О ми грации», «Об иммиграции и эмиграции».

Некоторое внимание в рассматриваемой программе уделено эмиграции. Впервые после «открытия дверей» была предпринята попытка описать эмиграционные процессы, которые не носили в то время «острого проблемного характера».

В 1993 и 1995 гг. были приняты поправки в Закон «О гражданстве Российской Фе дерации»22, позволяющие некоторым категориям лиц, не упомянутым в Законе «О граж данстве РСФСР» 1991 г., получать гражданство в упрощенном, заявительном порядке. В ст. 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации» был добавлен пункт: «е» ино странные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в рос сийском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации».

Разработка основ новой государственной миграционной политики приходится на 1993-1994 гг. Хотя полноценной политикой эти шаги назвать еще нельзя, поскольку даже заказа на выработку такого рамочного политического документа, как концепция, еще не было. Важнее было принять конкретную программу действий для решения текущих, дос таточно острых проблем. 25 июня 1993 года был принят Федеральный закон № 5242- «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребы вания и жительства в пределах Российской Федерации»23 и постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации».

Смысл регистрации состоял в том, что она должна была явиться способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства.

Однако принятые подзаконные акты, регулирующие процедуру регистрации, свели на нет возможный положительный эффект. При этом была практически разрушена систе ма статистического учета, что крайне негативно сказалось на возможности анализа внут См.: Шлычкова Т. Особенности разработки миграционных программ // Миграция. 1997. № 1. С. 14.

Ведомости СНД и ВС РФ. 22.07.1993. № 29. Ст.1112, СЗ РФ 13.02.1995. № 7. Ст. 496.

Ведомости СНД и ВС РФ. 12.08.1993. N 32. Ст. 1227.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика ренней миграции, а институт регистрации по месту пребывания и по сей день остается мощным инструментом сдерживания легальной миграции. Трехдневный срок для получе ния регистрации недостаточен, особенно в крупных городах. Это вызывает рост корруп ции среди работников органов МВД и ущемляет права мигрантов24.

С 1994 по 2000 гг. никаких новых основополагающих законов принято не было. В этот период накапливались и выявлялись противоречия, требующие разрешения. Напри мер, направление иммигрантов, бывших городских жителей, на обустройство в обезлю девшую российскую деревню приводило к негативным последствиям, таким, как столкно вения с коренными жителями на почве национальной неприязни, проблемы социальной адаптации и т.д. Множились проблемы с ранее репрессированными народами, которые возвращались в места их исторического проживания. Значимой становилась трудовая и — в основном связанная с ней — нелегальная миграция.

В апреле-мае 2001 г. на экспертном Совете при Правительстве Российской Федера ции обсуждалась четвертая по счету Федеральная миграционная программа на 2002- гг., которая была включена в перечень федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета начиная с 2002 года. Проект Программы прошел стадию пред варительного согласования с заинтересованными организациями, были учтены абсолют ное большинство высказанных замечаний.

На основе Концепции государственной миграционной политики Российской Феде рации была сформирована Федеральная миграционная программа. По мнению экспертов, не будучи безупречной, Программа была конкретна, четко выстроена, ориентирована на самообеспечение трудоспособной и государственную помощь социально уязвимой части мигрантов. Впервые в ней признано, что Россия является страной, принимающей мигран тов, заинтересована в них и намерена создавать для них приемлемые условия жизни.

Кроме внимания к вынужденным переселенцам в проект Федеральной миграцион ной программы были включены несколько принципиально новых предложений, которые так и не были приняты к реализации, не в последнюю очередь из-за чехарды с ведомст венной принадлежностью ФМС и обострившимися спорами между сторонниками либе рального и ограничительного подходов в области регулирования миграции. Так, в одном из вариантов программы ее задача определялась следующим образом: «В 2002-2004 гг.

использовать имеющиеся возможности для того, чтобы поправить экономическое и демо графическое положение Российской Федерации, в первую очередь за счет миграции насе ления из стран ближнего зарубежья и сокращения миграции из России в другие страны».

В программе говорилось о необходимости принятия федерального закона «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы в Российской Федерации»25.

Из основных событий, серьезно повлиявших на миграционную ситуацию и отра зившихся на судьбах тысяч людей, можно отметить принятие 22 августа 2000 г. инструк ции МВД РФ № 1/15651 «О документировании видами на жительство». Инструкция рег ламентировала обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и документально не под твердивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства-участника СНГ, и граждан государств-участников СНГ. Инструкция вводилась в действие с 1 октяб ря 2000 г. На иммигрантов из стран СНГ — неграждан России — была распространена процедура получения вида на жительство, которая должна предшествовать регистрации по месту проживания. Ранее такой порядок распространялся только на иммигрантов, при бывших из-за пределов СНГ. Процедура была введена без предоставления населению от См.: Политика иммиграции и натурализации в России. Аналитический доклад под редакцией С.Н.Градировского. – М., 2005 //www.archipelag.ru См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. – М., 2003.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика крытой информации о порядке и стоимости ее прохождения. На практике это поставило вне закона людей, давно проживающих на территории России.

30 августа 2000 года Россия выходит из Бишкекского соглашения от 9 октября года о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников и сразу вводит визовый режим по отношению к Грузии. Решение это имело слабое отно шение к миграционной политике и преследовало политические цели в отношениях с Гру зией, что естественным образом ударило по выходцам из Грузии, от которых тут же стали требовать визы26.

Незамедлительной реакцией на новые правила, регламентирующие пребывание на территории РФ, стало снижение регистрируемых объемов иммиграции: в октябре года число прибывших составило на 84% меньше по отношению к сентябрю, в ноябре — на 61%, в декабре — 54,5%, т. е. сократилось почти вполовину27.

Даже если принять во внимание недостатки системы статистического учета, дина мика миграционных процессов показывает резкое снижение привлекательности России в глазах самой нужной — комплементарной, русскоязычной, образованной — части потен циальных мигрантов из стран СНГ. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уни кальным ресурсом, полученным в наследство от СССР.

В течение 2002 г. были приняты базовые документы, существенно изменившие ми грационную политику государства в сторону ужесточения. Принятием 31 мая 2002 г. Фе дерального закона «О гражданстве», 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностран ных граждан», 30 декабря 2002 г. постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на ра боту» — было положено начало «закрытия страны» для иммигрантов, в первую очередь трудовых.

Резкая реакция общества на Федеральный закон «О гражданстве» привела к приня тию поправок к нему (11 ноября 2003 г.)28, в которых были установлены преференции для некоторой категории лиц. Однако переломить сложившуюся тенденцию сокращения ми грационного потока это уже не смогло: миграционный прирост продолжает неуклонно снижаться, и уже в 2002 г. он составил 77,9 тыс. человек.

Еще ярче влияние принятых законов заметно на динамику приема в гражданство.

По данным МВД РФ, в 2002 г. (на территории страны) в гражданство было принято 272, тыс. человек, затем, после начала действия закона в 2003 году, всего 38,1 тыс., а после принятия поправок в 2004 г. количество новых граждан вновь возросло до 334 тыс. чело век.

Намерение навести порядок с учетом и контролем привело к резкому падению им миграционной привлекательности России, в первую очередь в глазах жителей ближнего зарубежья. Сложная и дорогая процедура найма иностранного рабочего привела к росту нелегальной занятости, борьба с которой занимает большое место в принятой Распоряже нием Правительства РФ 1 марта 2003 года «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»29. В противодействии нелегальной иммиграции ос новным средством регулирования миграционных процессов видится всемерное ужесточе ние мер, а подавляющее большинство задач «Концепции регулирования миграционных См.: там же.

См.: там же.

См.: Федеральный закон от 11.11.2003 № 151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2003.

№ 46 (ч. 2). Ст. 4447.

Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р «О концепции регулирования миграционных про цессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №10. Ст. 923.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика процессов в Российской Федерации» относится к вопросам учета, регистрации, контроля, депортации и т.п.30.

Основные направления деятельности, декларированные в «Концепции» в области создания условий для интеграции, относятся в основном к вынужденным мигрантам, хотя и для трудовых есть один пункт: «разработка мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество».

Представляется необходимым принятие «Федеральной миграционной программы», аналогичной программе 1994 года, в которой бы действия, предложенные в «Концепции», были конкретизированы, просчитаны и обоснованы. Однако такая программа пока даже не разрабатывается, что делает «Концепцию» декларативным документом, не имеющим определяющего значения31.

К настоящему времени характер иммиграции как соотечественников, так и других категорий мигрантов сменился: вынужденная иммиграция уступила место экономической, однако именно трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и соци альном плане. Сложность получения легального статуса и разрешения на работу, трудно сти с наймом дешевого жилья выталкивают работников в нелегальный сектор принуди тельного рабского труда, где о соблюдении прав человека — начиная с техники безопас ности и заканчивая бытовыми условиями — речи не идет. На фоне оттока квалифициро ванных кадров, ученых, молодых специалистов за рубеж, казалось бы, должны оказаться востребованными высококвалифицированные иммигранты из СНГ. Однако уже упомяну тая система расселения привела к потере ими своей капитализации вследствие невозмож ности применить профессиональные знания и навыки в тех местах, где они живут (в сель ской местности). В целом это стало одним из факторов снижения конкурентоспособности России.


Т.Л.Комарова* П.В.Смагин* Финансовый контроль в реализации экономической функции российского государства Вопрос о функциях государства имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Он позволяет взглянуть на государство не только со стороны его формы, внут реннего строения и содержания, но и рассмотреть его под углом зрения его разносторон ней деятельности, функционирования. С помощью функций представляется возможным с достаточной точностью определить характер деятельности государства, правильность вы бора им на том или ином этапе его развития приоритетов, наконец, уровень его организо ванности и эффективности32. В этом смысле поиск наиболее оптимальных способов реа лизации различных функций государства через использование контрольных составляю щих российской государственности, как нельзя более необходим и актуален.

См: Политика иммиграции и натурализации в России. Аналитический доклад под редакцией С.Н.Градировского. – М., 2005 //www.archupelag.ru См.: там же.

* Комарова Татьяна Львовна – доцент кафедры конституционного и административного права Юри дического института (Санкт-Петербург), кандидат юридических наук, доцент.

* Смагин Петр Викторович – соискатель кафедры теории и истории государства и права Юридиче ского института (Санкт-Петербург). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор С.А.Комаров.

См.: Теория государства и права. Учебник. Издание 3-е, расширенное и дополненное /Под ред.

М.Н.Марченко. – М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 2000. С. 173 и др.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика В философии под функциями понимается внешнее проявление свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений. Соглашаясь с тем, что в юридической лите ратуре нет единства мнений относительно категории функции государства, следует при знать справедливым утверждение С.А.Комарова о том, что «под ними подразумеваются основные направления (стороны, виды) деятельности государства: его практическая дея тельность, имеющая предметно-политический и социальный характер;

социальное на правление деятельности внутри или вне государства. Однако все единодушно признают, что в функциях государства выражаются его сущность и социальное назначение, цели и задачи. Функции не могут реализоваться внутри самой государственной организации: они реализуются в воздействии на общественные отношения»33.

Каждая функция государства имеет предметно-политическую характеристику, ибо ее содержание показывает, что является предметом их деятельности, какие средства им используются для достижения той или иной цели34.

Среди функций государства наиболее стабильной и одновременно наиболее измен чивой является экономическая функция государства, которую в советской теории госу дарства и права ранее называли хозяйственно-организаторской, так как она была связана с монопольным руководством экономикой, планированием, организацией производства в масштабах всей страны35. К ней напрямую примыкала и функция регулирования меры труда и меры потребления, решающая задачи государственного руководства и государст венной организации трудовых и распределительных отношений, реализующей принцип «от каждого по способностям, каждому по труду»36.

Опыт социально-экономического развития России в последние десятилетия на глядно показал, что только наличие сильных государственных институтов позволит про изводить кардинальные изменения в экономике и избежать при этом социальных потрясе ний. Со стороны государства необходимы действия, направленные на законодательное установление экономических «правил игры»;

косвенного воздействия на экономическую активность через налогообложение, государственные расходы, государственные кредиты, координацию капиталовложений, прямой или косвенный контроль за ценообразованием, валютным курсом, обеспечение и контроль за перераспределением национального дохода, поддержание занятости населения, экономический рост, при этом важно соблюдать инте ресы государства, общества, бизнеса, граждан37.

С развитием рыночной экономики статус государства как единого экономического центра, как координатора развития экономики должен усиливаться, только так оно сможет обеспечить стабильных экономический рост, осуществлять долговременную инновацион ную политику, повышать уровень жизни населения, организовывать и развивать эффек тивные системы пенсионного, социального и медицинского страхования.

С точки зрения влияния на экономические отношения государство играет двоякую роль: содействует развитию господствующего экономического базиса или тормозит раз витие новых экономических отношений, вызревающих в недрах отживающих. Если гос подствующие экономические отношения потеряли свое объективно прогрессивное значе ние и стали препятствием для развития производительных сил общества, то государство становится реакционной силой, поскольку продолжает защищать старые производствен См.: Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2003.

С. 81-89;

Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2006. С.94.

См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2006. С.96.

См.: Загайнов Л.И. Экономическая функция Советского государства. – М., 1968;

Исполнительная власть в Российской Федерации проблемы развития /Отв. ред. И.Л.Бачило. – М.: Юристъ, 1998. С. 161;

Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе //Государство и право 1993. № 6. С. 98;

Тихо миров Ю.А. Государство на рубеже столетий //Государство и право, 1997. № 2. С. 31.

См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2006. С. 104.

См.: Гривко А.В. Трансформация экономических функций государства: Автореф. дис. … канд.эконом.наук. – Оренбург, 2006. С. 11.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика ные отношения в угоду экономически изживших себя, но еще политически господствую щих сил. Так было в позднейшую эпоху феодализма, в недрах которого развивалось капи талистическое производство. Препятствуя развитию новых, более прогрессивных отноше ний, государство усугубляет конфликты в общественном производстве38.

Поскольку сферы государственной деятельности многообразны, как и обществен ные отношения, то перед теорией государства встала проблема определить основные на правления его внутренней и внешней деятельности, в которых выражаются и конкретизи руются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение, подчерки вает М.И. Байтин39.

Функции государства — это направления деятельности, но не сама деятельность.

Деятельность по осуществлению функций наполняется конкретно-историческим содер жанием, причем в процессе реализации складывается их конкретное соотношение (удель ный вес, значимость каждой функции в системе других).

Л.А.Морозова предложила трактовку функций не только как направлений его дея тельности, но и как механизма государственного воздействия на общественные процес сы, ссылаясь на то, что, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на со стояние общественных процессов40.

Следует согласиться с мнением С.А.Комарова в том, что включение механизма го сударственного воздействия на развитие общественных процессов в понятие функций го сударства не совсем справедливо, так как тем самым делается попытка свести функции государства в целом к функционированию его механизма, а также подменить функцио нирование государства различными способами правового воздействия, хотя в науке суще ствует такое самостоятельное понятие, как правовые формы осуществления функций го сударства41.

В настоящее время государственная деятельность в сфере экономики направлена на структурную перестройку экономики ориентированную на производство высоко – конку рентной и социально – значимой продукции, отстаивание интересов России в междуна родных экономических отношениях, создание благоприятной обстановки. То есть «каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики, в том числе наблюдение, огосударствление, содействие и поддержка и, конечно, контроль»42. Важным направлени ем деятельности в области экономики является сфера финансов и кредита и главное здесь формирование экономической политики ориентированной на общенациональные интере сы. Отступление от этого требования приводит к злоупотреблениям и коррупции в про цессе перераспределения национального фонда, управления государственными денежны ми средствами43.

Понятие «финансовая деятельность государства» впервые было применено в учеб нике «Советское финансовое право» в 1952 году М.А. Гурвичем и рассматривалось «как деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения»44. В дальнейшем оно было развито См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2006. С. 94-95.

См.: Теория государства и права: Учебник /Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. – Саратов, 1997. С. 61.

См.: Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993.

№ 6. С. 98.

См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.: Питер, 2006. С. С. 96.

См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. С. 581.

См.: Абалкин Л.И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики //Вопросы эко номики, 1997, № 6. С. 9;

Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. – М., 2004. С. 26.


Гурвич М.А. Советское финансовое право. – М., 1952. С. 20.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика в работах Ровинского Е.А.45 Цыпкина С.Д.46, Лисовского В.И.47, Бесчеревных В.В.48, С.С. Алексеева.49 Худякова А.И. и др. В конце XX века и начале нынешнего XXI века вопросы финансовой деятельности исследовали Ашмарина Е.М.51, Бойко Т.С., Лещенко С.К.52, Винницкий Д.В.53, Грачева Е.Ю.54, Ивлиева М.Ф.55, Карасева М.В.56, Крохина Ю.А.57, Химичева Н.И.58, Шевелева Н.А.59.

Содержание финансовой деятельности государства современными учеными увязы вается с оптимальным сочетанием публично правовых и частноправовых интересов (Е.М.Ашмарина) с «доходами, которые могут служить достижению государственных це лей (М.В.Карасева) с децентрализованными фондами (Ю.А.Крохина), с общественными (коллективными) потребностями (Д.В.Винницкий). Вместе с тем с точки зрения доктри нально-научных подходов можно согласиться с мнением. А.А.Пилипенко определяет финансовую деятельность государства «как публичную деятельность соответствующих государственных органов по образованию, распределению и использованию централизо ванных денежных фондов и созданию оптимально-побудительных условий для образова ния распределения использования децентрализованных денежных фондов в контексте вы полнения государством возложенных на него задач»60. Только реальная государственная поддержка производителей, защита их интересов на внутреннем и внешнем рынке, защита от произвола чиновников, от криминала позволит российским предприятиями эффектив но, продуманно и качественно использовать свои денежные фонды.

Интересным в этой связи является предложения Н.П.Кучерявенко о включении в составные элементы понятия финансовой деятельности государства стадии контроля за движением публичных денежных фондов61.

Финансовая деятельность государства, будучи частного механизма государствен ного управления и регулирования социально-экономических процессов содержит широ кие возможности воздействия на развитие рыночных отношений62. Подтвердилось мнение ряда ученых о том, что рынок сам по себе не может быть эффективным и, следовательно, Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. С. 9-59.

Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. – М.: Изд-во МГУ, 1983. С. 6.

Теория государства и права / Под. ред. С.С. Алексеева. – М., 1985. С. 282.

Бесчеревных В.В. Советское финансовое право: Учебник. – М.: Юридическая литература. 1982.

Финансовое право Союза ССР //В уч.: Финансовое право европейских социалистических стран. – М., 1976. С.192.

Худяков А.И. К вопросам о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук, 1986, № 3. С. 78-79.

Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право, 2004, № 3, С.

85-90.

Финансовое право: Учеб. пособие. – М., 2006. С. 34.

Винницкий Д.В. Категории «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового пра ва // Государство и право, 2003, № 2, С. 17-27;

Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СП(б), 2003. С. 54-78.

Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дисс. … док.юрид.наук. – М., 2000.

Категория «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государст во и право, 2004, № 7. С. 20-26.

Карасева М.В.Финансовое правоотношение. – М., 2001.С. 4-59.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. – М., 2001. С. 53-71.

Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. – М.: Норма, 1995.

Шевелева Н.А. Финансовое право. Новый этап развития // Правоведение. 2002. № 5. С. 7.

Пилипенко А.А. Финансовое право: Учебное пособие. – Минск, 2007. С.31-32.

См.: Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность // Фи нансовое право. 2004. № 1. С. 10.

См.: Финансовое право: Учебник //Отв. ред. Н.И. Химичева. – М.: Норма, 1995. С. 30-31.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика не может самостоятельно без участия государства урегулировать многочисленные финан совые проблемы63. Нынешний кризис тому прямое подтверждение.

Еще А.Смит указывал, что без разумной государственной финансовой политики, без стабильного законодательства невозможно «ограничивать алчность монополистов, авантюризм банкиров и эгоизм торговцев»64. На всех этапах финансовой деятельности функционирование государственных органов подлежит государственному финансовому контролю, неотъемлемому элементу демократического общества и правового государст ва65.

Поскольку единого определения финансового контроля не закреплено ни в законо дательстве, ни в доктрине финансового права необходимо провести обзор научной лите ратуры на данную тему.

Как указывает Е.Ю.Грачева, финансовый контроль «есть практическое воплощение объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля»66.

Учеными всегда выявлялась и подчеркивалась связь финансов и финансового кон троля. Ученые экономисты указывали, что финансовый контроль, есть элемент всей сис темы экономического управления и планирования и, являясь функцией управления, фи нансовый контроль не может быть подчинен решению задач, выходящих за рамки управ ления, следовательно, назначение финансового контроля обусловлено экономическими и политическими закономерностями развития данного общества67.

В целом определение финансового контроля как экономической категории сводит ся к формам, методам и приемам проведения ревизий, проверок финансово – хозяйствен ной деятельности, законности операций с централизованными и децентрализованными денежными фондами, сохранности собственности, выполнения обязательств перед бюд жетом и внебюджетными фондами, достоверности отчетности68.

Однако следует согласиться с мнением Е.Ю.Грачевой, о необходимости рассмат ривать финансовый контроль в двух аспектах: как строго регламентированную деятель ность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового за конодательства и финансовой дисциплины всех финансовых субъектов и, одновременно, как элемент управления финансами и денежными потоками в масштабах государства для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций69.

Тем самым сразу выявляются его правовая, количественная и аналитическая сторо ны. Таким образом, Е.Ю.Грачева определяет финансовый контроль как «регламентиро ванную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использо вания»70. Поддерживает экономико-управленческие аспекты финансового контроля и Ю.М.Воронин71.

Клитноард Р. Рыночные реформы. – М., 1992. С. 18.

См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – М. 1962. С. 23.

См.: Пилипенко А.А. Финансовое право. Учебное пособие. Минск. 2006.

Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П, Рыжкова Е. А. Финансовый контроль. – М., 2004. С. 14.

См.: Аллахвердян Д. А. Финансы и социалистическое воспроизводство. – М., 1971. С. 116;

Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. – М., 1973.

См.: Общая теория финансов //Под ред. Л. А. Дробозиной. – М.: Банки и биржи. ЮНИТИ, 1995. С. 207;

Финансы /Под ред. В. М. Родионовой. – М. 1973. С. 79;

Фирулин И.В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. – Самара, 1996. С. 6.

Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П, Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. – М., 2004. С. 16.

Финансовое право: Учебник / Под. ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – М., 2006. С. 37-38.

См.: Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М., 2005. С.

44.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика Н.И.Химичева дает определение финансового контроля достаточно кратко, в рус ле общего понимания финансовой деятельности государства. «Финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, рас пределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в це лях эффективного социально– экономического развития страны в целом и ее регионов»72.

А.Н.Козырин указывает, что «под финансовым контролем следует понимать осу ществляемую с использованием специфических организационных форм и методов дея тельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наде ленных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово – хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличе ния доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»73.

Подобные определения финансового контроля верно для всех исторических перио дов.

В.В.Бурцев, раскрывая сущность финансового контроля, выявляет три его состав ляющих: во-первых, выявление ошибок и злоупотреблений;

во-вторых, принятие мер для их устранения;

в-третьих, анализ факторов возникновения нарушений и разработка мер по их предотвращению74.

Подобные подходы понимания финансового контроля у Ю.А.Крохиной сведены к определению финансового контроля в широком и узком смысле. В широком аспекте госу дарственный и муниципальный финансовый контроль75 - «это совокупность мер государ ственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государ ственной финансовой политики экономическую безопасность страны и соблюдения госу дарственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельно сти. В узком смысле – это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесо образностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования де нежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного соци ально–экономического развития страны»76.

Между тем нельзя согласиться с мнением С.Н.Рябухина, который характеризуя значимость привлечение в экономику всех форм инвестиций (как российских, так и зару бежных;

как государственных, так и частных), прежде всего прямых и долгосрочных, кон троль Счетной палаты Российской Федерации в этой области рассматривает как граждан ский финансовый контроль77.

Следует согласиться с мнением С.А.Агапцова о том, что сущность финансового контроля не должна сводиться только к обеспечению законности, должна быть обратная связь – государства должно получать объективную информацию о реальном состоянии финансов и степени реализации поставленных задач78.

В условиях модернизации российской государственности постановка вопроса о го сударственном финансовом контроле обусловлена рядом факторов: во-первых, для того, Химичева Н.И. Понятие и значение финансового контроля //Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И.

Химичева. – М., 2003. С. 123.

Козырин А.Н. Финансовый контроль /Финансовое право: Учебник под ред. О.Н. Горбуновой. – М., 1996.

С. 48.

См.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. С. 33.

Следует учесть, что большинство авторов, исследуя понятие «финансовый контроль», отождествляют его с государственным финансовым контролем.

Крохина Ю.А. Финансовое право России. Учебник. – М., 2004. С.123.

См.: Рябухин С.Н. Гражданский финансовый контроль и инвестиционный климат в экономике. //Право и безопасность. 2003. № 3-4 (8-9).

См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государст ва. – М., 2004. С.13.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика чтобы препятствовать незаконному присвоению имущества;

во-вторых, в целях усиления контроля за использованием бюджетных средств и повышения эффективности бюджетно го процесса;

в-третьих, административная реформа в России еще раз показала, что кон троль является одним из элементов управления и сам позволяет судить о качестве и ре зультативности этого управления;

в-четвертых, международный фактор. Россия, сохраняя свою специфику, включена в систему мировых ценностей и принципов построения госу дарственности. Мировая практика указывает на две модели финансового контроля: англосаксон скую и французскую. В первой контрольные финансовые органы осуществляют кон трольные мероприятия и подготавливают по ним отчет, а вопросы санкций решают адми нистративные и судебные органы;

во второй - предусматривается возможность наделе ния некоторых контрольных органов судебными функциями при определении виновности лица в совершении финансового правонарушения, а также правом требования возмеще ния причиненного ущерба. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) указы вает, что финансовый контроль не самоцель контрольного мероприятия, а часть системы регулирования общественных финансовых ресурсов, он призван выявлять отклонения от стандартов, нарушения установленных принципов, законности, обеспечивать эффектив ное расходование для своевременного принятия корректирующих мер. Особое внимание обращается на цель финансового контроля. В этой связи можно считать справедливым вывод А.С. Емельянова о необходимости активного воздействия контроля на рациональ ное, эффективное и целевое использование всех финансовых ресурсов государства, спо собствующего оптимальному функционированию всех звеньев публичного секира фи нансовой системы81.

Основными принципами финансового контроля являются законность, объектив ность, независимость, ответственность, гласность, системность.82 Вместе с тем ряд авто ров предлагает обратить внимание на стандартизацию, исключение дублирования функ ций, введение механизмов перепроверки достоверности данных, прозрачность методов проведения проверки, подотчетность контрольных органов перед обществом83.

С.О.Шохин в отношении государственного финансового контроля предлагает вы делять две группы принципов. Первая группа включает принципы организации государ ственного финансового контроля, такие как разграничение функций и полномочий;

ко ординация деятельности органов контроля;

функциональная, организационная, персо нальная и финансовая не зависимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля. Ко второй группе относятся: объективность;

гласность, при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной, охраняемой государством тайны;

системность и плановость работы контрольных органов84.

См. Агапцов С.А. Указ. работа. С. 9-10.

См.: Пилипенко А.А. Финансовое право: Учебное пособие. – Минск, 2006. С.109.

См.: Емельянов А.С. Финансовое право России. – М., 2004. С. 90.

См.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. С. 56 68;

Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М., 2005. С.51-52;

Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы //Финансовое право: Учебник / Под ред.

Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. – М., 2006. С. 38-39;

Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. – СПб., 2004. С. 155-180;

Финансы: Учебник / Под ред. В.В. Ковалева. – М., 2001. С. 48;

Теория финансов: Учеб. пособие / Под ред. Н.Е.Заяц, М.К.Фисенко. – Минск, 2005. С.130.

См.: Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финан сового контроля // Финансы. 2002. № 4. С.61.

Шохин С.О. Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля // Финан совое право: Учебник / Под ред. С.О. Шохина. – М., 2006. С.63-73.

Личность. Право. Государство: история, теория, практика Не следует забывать и о более прикладных принципах финансового контроля – ре зультативности;

четкости, логичности предъявляемых требований;

обоснованности ин формации;

неподкупности субъектов контроля, превентивности;

презумпции невиновно сти;

согласованности действий. Особо следует обратить внимание и на требования, предъ являемые к организации государственного финансового контроля, такие как информаци онная обеспеченность;

постоянство и комплексность;

компетентность;

добросовестность и честность;

приоритетность;

единичная ответственность;

взаимодействие и координация;

конфиденциальность планов контроля;

обеспечение сочетания разной компетенции субъ ектов контроля и обеспечение единства их интересов;

экономической эффективности85.

Д.Н.Вороненков*, О.А.Фомина** О соотношении социальных и правовых норм Выступая в качестве регулятора общественных отношений, всякая правовая норма призвана прежде всего, обеспечить определенное желаемое поведение людей. Материаль ные и процессуальные нормы представляют собой разновидность социальных норм. Они всегда устанавливаются и охраняются государством и предназначены для системного упорядочения, регулирования и развития общественных отношений.

В теории права утвердилось мнение, что норма права – это общеобязательное прави ло поведения, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобяза тельную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регули рующее общественные отношения и предусматривающее в случае его нарушения ответст венность перед государством86. С большими или меньшими изменениями либо добавле ниями подобное определение воспроизведено в большинстве научных публикаций, учеб ников и учебных пособий по теории государства и права, что является неоспоримым сви детельством его устойчивости.

Как и всякая дефиниция, оно не охватывает, да и не в состоянии охватить все специ фические признаки нормы права как самостоятельного социально-юридического явления.

В силу этого, говоря о ее специфических признаках, отметим ее сущностные черты как инструмента целенаправленного регулирования общественных отношений, а именно:

- установленность данного правила от имени властного субъекта;

- императивность – как неукоснительность правовой нормы как правила поведения, обязательного варианта поведения людей в определенной жизненной ситуации, предписы ваемого адресатам от имени властного субъекта;

- обязательность содержащихся в норме предписаний для всех адресатов;

- формальная определенность и оформленность в виде положений законов и иных нормативных актов;

- возможность государственного принуждения как формы обеспечения нормы.

Описываемый способ понимания правовой нормы обладает существенной научной и практической ценностью, так как он акцентирует внимание на ее социальной целенаправ ленности и юридическом характере. Он раскрывает основное предназначение, функции правовых норм, направленные на социальную регуляцию поведения людей и защиту ин См.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. С. 68 76.

* Вороненков Денис Николаевич - доцент кафедры теории и истории государства и права Юридиче ского института (Санкт-Петербург), кандидат юридических наук, доцент.

** Фомина Ольга Александровна – соискатель Академии ФСИН.

См.: Теория государства и права. – М., 1972. С. 388;

Теория государства и права /Под ред. А.И. Денисова.

– М., 1980. С. 310;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.