авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОСТРОМСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ Н. А. НЕКРАСОВА ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ ...»

-- [ Страница 4 ] --

д) возникающие в обще стве противоречия и конфликты необходимо разрешать в интересах всего общества в целях укрепления в нем соци ального мира, единства и согласия и т.п. Своеобразно развивалась отрасль конституционного права в социалистических государствах. Общим для них являлось то, что основные законы этих стран имели явно классовый характер, закрепляли в качестве господству ющей марксистско-ленинскую идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, всё было подчинено интересам вначале социалистичес кого, а затем и коммунистического строительства. Тем не менее, и в таких условиях конституционное законода тельство развивалось и совершенствовалось. Конститу ционные реформы, проводимые в Советском Союзе, в том числе и в БССР, были обусловлены объективным разви тием и изменением общественных отношений, необходи мостью признания общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе расширения прав и свобод граждан, постепенной демократизацией общества.

Ен гибарян, Р.В. Кон сти туц ион ное п рав о: учебни к для вузов / Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян. – М.: Юристъ, 2000 / Право на Vuzlib.net [Электронный ресурс]. – Режим до ступа: http://www.pra vo.vuzlib.net/ book_z051_page_1.html. – Дата доступа: 12.11.2011.

Данные тенденции были характерны и для Конституции Республики Беларусь 1994 г. Её принятие было связано с распадом СССР, обретением подлинного государственного суверенитета, развитием политической системы. Кроме того, требовалось исправить такие недостатки Конститу ции 1978 года, как сравнительно высокая идеологизирован ность, недостаточная гарантированность основных прав и свобод гражданина и др. Конституция Беларуси явилась результатом воплощения в жизнь первых попыток конституционного закрепления об щемировых правовых ценностей и принципов демократичес кого государства. Впервые были закреплены такие важные и прогрессивные для белорусской правовой системы нор мы как принцип разделения властей, многопартийность, го сударственный суверенитет, другие институты современ ного демократического общества. Раздел II «Личность, общество, государство», отвечая основным требованиям международных стандартов, разработанных под эгидой ООН, содержит чёткие продуманные формулировки основ ных прав и свобод человека.

Таким образом, исторический анализ конституционного развития различных государств показал трансформацию фун кций конституционного права и их расширение, что обуслов лено развитием государства и общества в целом, влиянием международного права на развитие национальных правовых систем, изменением предмета данной отрасли права, идео логических подходов к пониманию роли государства и права.





При определении современных функций конституционного права необходимо отталкиваться от двух ключевых позиций:

- отрасль конституционного права как элемент права в целом;

Манов, Б.Г. Вводная статья к Конституции Республики Беларусь / Б.Г. Манов // Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. – 2003. – Режим доступа: www.constitution.garant.ru/DOC_3864871.htm. – Дата доступа: 15.11.2004.

- отрасль конституционного права как особая, ведущая отрасль права, место и значение которой предопределено ее предметом регулирования.

Функции отрасли права неразрывно связаны с функция ми права в целом, которые в той или иной степени и форме проявляются в каждой отрасли права.

Конституционное право как ядро всей правовой системы выполняет эти функции на высоком уровне нормативности и абстрагирования в силу своей универсальности и широких масштабов действия. Можно выделить три ключевых на правления, в которых выражается функциональное назначе ние конституционного права:

1) утверждение, фиксирование сложившихся в обществе наиболее важных отношений в различных сферах жизни с це лью обеспечения их устойчивости и непрерывности функцио нирования, их охраны. В рамках данного понимания функции конституционного права изначально рассматривалась сущность конституции государства. Первым, кто внёс серьёзный вклад в решение вопроса о сущности конституции, был Фердинанд Лассаль. Он определял её как «…фактические отношения, силы, существующие в данном обществе» и отмечал, что «… реальная конституция представляет собою действительные соотношения общественных сил страны;

писаная конституция только тогда имеет значение и долговечность, когда является точным отражением этого соотношения»6.

При этом, необходимо иметь в виду, что данная функция не означает консервацию отношений, наоборот, фиксирова ние должно быть таким, чтобы дать возможность разви ваться этим отношениям в дальнейшем.

Например, закрепляя право граждан на местное самоуп равление, Конституция Республики Беларусь предоставля ет более широкий круг возможностей для осуществления Златопольский, Д.Л. О сущности конституции / Д.Л. Златопольский // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачёв. – М.: Спарк, 1999. – С. 9.

этого права, чем в настоящее время используется населе нием. Такие формы местного самоуправления как органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания (статья 117 Конституции) почти не используются гражданами, а большинство вопросов реша ют местные советы депутатов. Тем не менее, конституци онная норма нацелена на полный объём соответствующих общественных отношений. То же можно сказать и в отно шении права граждан инициировать внесение изменений и дополнений в Конституцию (статья 138 Конституции), пред лагать проведение республиканского референдума (ста тья 74 Конституции) и т.д.





2) правовое воздействие принципов и норм отрасли кон ституционного права на существующие общественные от ношения;

3) формирование основы для возникновения новых, не существовавших ранее, общественных отношений.

Здесь следует иметь в виду две возможные ситуации.

Первая связана с возникновением необходимости закреп ления в конституционном праве правовой нормы, которая бы дала легальную основу для возникновения и развития в об ществе объективно назревших общественных отношений, без правового регулирования которых эти отношения бы не смогли осуществляться.

Вторая ситуация предполагает, что конституционное пра во своими нормами вводит абсолютно новый институт, пра вило, на основе которых должны возникнуть не существо вавшие ранее общественные отношения. В данном случае необходимо опасаться того, чтобы эта норма либо инсти тут в целом не стали фиктивными – существовали бы толь ко на бумаге, но в действительности не реализовывались по различным причинам (например, отсутствует востребован ность обществом, отсутствуют возможности для реализа ции данных норм, другие случаи).

Примером могут служить декреты Президента Респуб лики Беларусь, полномочия на издание которых предостав лены Парламентом (статья 101 Конституции). Несмотря на то, что принятие актов делегированного законодательства является распространённой практикой в странах романо-гер манской правовой семьи, в Республике Беларусь эта норма с момента включения её в текст Конституции в 1996 году ни разу не была применена. На это есть свои причины. Наделе ние Президента Республики Беларусь полномочиями на из дание актов, имеющих силу закона, явилось результатом за имствования иностранного института издания органами ис полнительной власти и главой государства актов, имеющих силу закона. Однако данный процесс не был осуществлён с учётом всех факторов, которые делают систему законода тельства государства стабильной и сбалансированной.

4) конституционное право своими нормами программи рует общественное развитие на будущее.

Нормы программного характера содержатся, как правило, в текстах конституций, в органических, конституционных, про граммных законах. Не следует, однако, злоупотреблять зак реплением в основном законе норм программного характера, поскольку конституция всё же в преобладающей степени зак репляет и регулирует уже существующие в обществе отноше ния. Если же большинство норм будет лишь провозглашать программы и декларации, то конституция изменит своё назна чение, не имея возможности реализовать свои нормы в дей ствительности, применяя их к конкретным правоотношениям.

Правовые нормы, которые определяют программу дей ствий в будущем, то, к чему должно стремиться государ ство и общество, обычно размещаются в преамбуле кон ституции либо разделе, закрепляющем основные принципы.

Например, статья 3 Конституции Италии говорит о том, что «задача Республики – устранять препятствия экономичес кого и социального порядка, которые, фактически ограни чивая свободу и равенство граждан, мешают полному раз витию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны»7.

В преамбуле Конституции Испании 1978 года установ лено следующее: «Испанская Нация, желая установить спра ведливость, свободу и безопасность и обеспечить благопо лучие всех, кто ее составляет, используя свое суверенное право, заявляет о стремлении:

– гарантировать демократическое сосуществование в рамках Конституции и законов в соответствии со справед ливым экономическим и социальным порядком;

установить правовое государство, которое обеспечивает верховенство закона, как выражение воли народа;

– обеспечить всем испанцам и всем народам Испании осуществление прав человека, развитие своих культур и традиций, языков и институтов;

– способствовать прогрессу культуры и экономики для обеспечения всем достойного уровня жизни;

– создать передовое демократическое общество и взаи модействовать в укреплении мирных отношений и эффек тивного сотрудничества между всеми народами Земли»8.

Говоря о преамбуле как элементе Конституции Республики Беларусь, где закрепляются основные цели и принципы разви тия государства и общества, нельзя не упомянуть о статье Закона «О нормативных правовых актах Республики Бела русь», которая указывает, что включение нормативных пред Конституция Италии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003 // Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс].

– 2003. – Режим доступа: www.constitution.garant.ru/DOC_3864831.htm. – Дата доступа: 15.11.2004.

Конституция Испан ии // Кон сти туции за рубежн ых госуда рств:

Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2 003 // Конституция Ро ссий ской Федерац ии [Электронный ресурс]. – 2003. – Режим доступа: www.constitution.garant.ru/ DOC_3864829.htm. – Дата доступа: 15.11.2004.

писаний в преамбулу не допускается. В данной связи следует согласиться с мнением Г.А. Василевича, который расценива ет данную позицию законодателя как ошибочную, и вдвойне ошибочную по отношению к Конституции, поскольку преамбу ла Конституции «закрепляет цели государства и является век тором для всей правотворческой и правоприменительной дея тельности, вектором, от которого отступать нельзя»9.

В некоторых случаях, однако, без норм целеполагающе го, программного характера не обойтись, когда конститу ция закрепляет не только существующее положение вещей, но и ставит приоритетной целью развитие конкретных отно шений в будущем. Например, провозглашённое в Конститу ции Республики Беларусь право всех граждан на жилище не означает того, что все граждане страны имеют жилище к моменту принятия Конституции, или того, что государство обязано предоставить всем гражданам жилище. Однако государство ставит одну из приоритетных целей своей дея тельности обеспечить своих граждан жильём. Это право обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья. При этом государство берёт на себя обязательство предоставлять гражданам, нуждающимся в социальной за щите, бесплатно или по доступной для них плате жилище.

Функции отрасли права предопределяются ее предме том, тем кругом общественных отношений, которые регу лируются ее нормами. Определение предмета отрасли кон ституционного права – это проблема, к решению которой ученые подходят по-разному. Так, характеристики предме та конституционного права, предлагаемые различными уче ными советских времен, хотя и отличаются друг от друга, тем не менее имеют общую черту. Традиционно на первый Василевич, Г.А. Иерархия нормативных правовых актов (соотношение актов, принятых органами одного уровня) / Г.А. Василевич // ЮрКлуб – Виртуальный Клуб Юристов [Электронный ресурс]. – 1998. – Режим доступа:

www.yurclub.ru/docs/1103/12.html. – Дата доступа: 12.06.2004.

план выдвигались отношения между государственными органами и отношения между гражданами и государством, связанные с осуществлением политической власти.

В 80-90-е гг. 20 века наметилась тенденция к смещению акцентов в сторону реализации прав человека в конституци онном праве. В частности, М.В. Баглай определяет консти туционное право как «совокупность правовых норм, охраня ющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти»10.

В настоящее время можно также выделить различные позиции по вопросу определения предмета конституционно го права. Одной из первых определение предмета «постсо ветского» государственного права дала Е.И. Козлова. Она отметила, что государственное право регулирует обществен ные отношения, складывающиеся во всех сферах жизнеде ятельности общества: политической, экономической, соци альной, духовной, но его регулированию подвергается лишь определенный слой отношений в указанных сферах. К тако вым автор отнесла базовые, основополагающие отношения в каждой из указанных сфер. Далее она перечисляет основ ные субинституты конституционного права, соответствую щие структуре действующей Конституции России11.

Белорусские ученые (Г.А. Василевич, Н.М. Кондратович, Л.А. Приходько) в качестве предмета конституционного пра ва рассматривают «наиболее важные общественные отноше ния, составляющие основу государства и общества и непос редственно связанные с осуществлением государственной власти». Далее они детализируют это определение: «Консти Ба гла й, М.В. Кон сти туц ион ное право Ро сси йской Федераци и:

Учебник для юридических вузов и факультетов / М.В. Баглай. – 2-е изд., изм.

и доп. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА М), 2000. – С. 3.

Козлова, Е.И. Конституционное пра во России : Учебни к / Е.И.

Козлова, О.Е. Кутафин. – 2-е изд., перераб.и доп. – М.: Юристь, 1999 // Юриди ческая би блиотека «Юристлиб» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.juristlib.ru. – Дата доступа: 12.11.2011.

туционное право регулирует основополагающие отношения, определяющие основы общественного (конституционного) строя, правовой статус личности, форму правления, террито риально-политическое устройство, избирательную систему, систему государственных органов, принципы ее организации и деятельности, а также иные общественные отношения, соот ветствующие господствующим публичным интересам»12.

А.С. Автономов определяет: «Государственное право – это отрасль права, в сферу регулирования которой входят политические отношения в рамках одной страны»13.

Есть и оригинальные точки зрения. Так, В. Усанов считает, что «нормы конституционного законодательства работают вместе с нормами отраслевого законодательства, а при необ ходимости и вместо них… Нормы конституционного законо дательства способны в области правоприменительной деятель ности заменять нормы отраслевого законодательства при не конституционности или отсутствии последних… Таким обра зом, совокупный предмет всех отраслей национального права является предметом и конституционно-правового регулирова ния, на который конституционное право воздействует с помо щью своих специфичных средств… Предмет конституцион ного права и предмет национального права принципиально со впадают. Конституционное право работает везде, где работа ет национальное право… Таким образом, если использовать аналогию с выделением общей и особенной частей в рамках отдельных отраслей права, то можно охарактеризовать кон ституционное право как общую часть национального права»14.

Василевич, Г.А. Конституционное право зарубежных стран / Г.А.

Василевич, Н.М. Кондратович, Л.А. Приходько;

Под общ. ред. Г.А. Василевича.

– Мн.: Книжный Дом, 2006. – С. 7-8.

Автономов, А.С. Правов ая онтология п олитики (к построению си стемы категорий) / А.С. Автономов. – М., 199 9 // Проект «Законотворчество» [Электронный ресурс]. – 2007. – Режим доступа: http:/ /www.legislature.ru/books/ontolog/part2. – Дата доступа: 15.03.2007.

Усанов, В. Конституционное право: исходное понятие и становление / В. Усанов // Сайт В. Усанова [Электронный ресурс]. – 2007. – Режим доступа:

// http://vladimir-usanov.ru/4 8/k onstitutsionnoe-pravo-ishodnoe-ponyatie-i stanovlenie. – Дата доступа: 15.08.2007.

Распространенным является утверждение об обязатель ном присутствии в конституционно-правовых отношениях публичного (властного) элемента, наличие которого обус ловлено политическим характером отношений, участием в них публичной власти.

Обобщая все указанные выше подходы можно отме тить две главные составляющие общественных отноше ний, которые относятся к предмету конституционного пра ва: государственная власть и гражданская свобода. По иск баланса между этими необходимыми явлениями об щественной жизни и является основной целью конститу ционно-правового регулирования.

Предмет отрасли конституционного права обуславлива ет существование таких ее функций как учреждение инсти тутов народной и государственной власти, провозглашение человека, его прав и свобод высшей целью и ценностью государства и общества, развитие институтов демократии в государстве (равноправие, народный суверенитет, всеоб щее избирательное право, гражданское общество, права человека, многопартийность и др.).

При этом важно учитывать, что перечисленные функции характерны для подлинно конституционного права, устанав ливающего такой конституционный строй, который опреде ляется не просто наличием конституции, а всех необходимым атрибутов правового демократического государства. Исто рия и современность знает немало примеров государств, в которых отрасль конституционного права служит не установ лению демократии как всеобщего принципа общества и го сударства, а скорее «ширмой», создающей видимость суще ствования конституционного строя, либо инструментом для манипуляций в руках лиц, стоящих у власти, прикрывающих ся демократическими лозунгами и правовыми принципами.

Нередко конституция как основа всей системы права, в том числе и конституционного, остается фиктивной, а ее нормы – недействующими (в особенности те, которые касаются по строения демократического правового государства и разви тия гражданского общества). В таких случаях очевидно, что функции конституционного права не будут реализованы в полной мере, либо их сущность будет искажена в угоду кон кретным политическим силам.

Предмет конституционного права обуславливает высо кую значимость данной отрасли, ее ведущее место среди остальных отраслей, как публичного, так и частного права.

Нормы конституционного права являются исходными прин ципами для других отраслей, формируют направления их развития, определяют весь правотворческий процесс.

Ведущее место отрасли конституционного права, в свою очередь, безусловно влияет на ее функциональное предназ начение. Так, к функциям отрасли конституционного права как ведущей отрасли права можно отнести функцию систе мообразования (конституционное право – это фундамент, каркас всей правовой системы, определяющий основные направления и правила ее развития);

функцию правообразо вания (нормы конституционного права прямо либо косвенно определяют систему источников (форм) права, а также ус танавливают правила их создания либо санкционирования).

Важное значение в процессе развития функций консти туционного права отводится конституции. Являясь отправ ным началом конституционного развития государства, она должна иметь свою социальную, культурную, идеологичес кую, духовную основу, учитывать исторические традиции, культурную, социально-экономическую, правовую специфи ку развития страны.

Конституционные положения должны быть направлены не только на регулирование отношений между человеком, обществом и государственными органами, но и иметь од ной из своих задач воспитание гражданина, укрепление в обществе признанных человеческих ценностей.

Помимо этого конституционное право должно содержать гарантии свободного общественного развития, приводить к балансу существующее в обществе множество интересов различных слоёв населения. Обратной стороной обеспече ния свободного развития отношений является необходимость ограничения власти государства: нормами конституционно го права должны устанавливаться пределы вторжения го сударства в область прав и свобод человека и гражданина.

Д.Н. Лукоянов ПРАВОВОЙ СТАТУС АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЙ КАК ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее – КоАП РФ) предусматривает широкий круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях: судьи, орга ны исполнительной власти, коллегиальные органы.

Административные комиссии в системе органов админи стративной юрисдикции – явление не новое. Однако с мо мента появления административных комиссий по настоящее время данный институт претерпел существенные изменения.

Действующий КоАП РФ относит административные ко миссии к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмот ренных законами субъектов РФ (подп. 4 п. 2 ст. 22.1 КоАП РФ). Со вступлением в силу указанного кодекса админист ративные комиссии «утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились пра ва рассматривать дела об административных правонару шениях федерального значения...»2.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

Замотаева Е.К. Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19.

Д.Н. Лукоянов, В настоящее время наблюдается тенденция усиле ния законодательной активности субъектов Российской Федерации в сфере разграничения полномочий между ними и Российской Федерацией по вопросам админист ративного законодательства.

В советское время статус административных комиссий получил весьма детальную разработку в законодательстве3.

В результате издания Указа от 21 июня 1961 г. администра тивные комиссии при исполкомах местных Советов «стали основой системы органов административной юрисдикции»4.

Они являлись коллегиальными органами, создаваемыми спе циально для рассмотрения и разрешения дел об администра тивных правонарушениях. Комиссии рассматривали значи тельную часть дел об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливалась актами выс ших органов государственной власти и государственного уп равления Союза ССР, союзных и автономных республик, а также решениями местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов5. Впоследствии это нашло отражение и в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях6.

Если в советские времена административные комиссии создавались при исполнительных комитетах местных Со ветов, то в настоящее время – при исполнительных органах местного самоуправления – местных администрациях, ко торые, как известно, не входят в систему органов государ ственной власти. С этим связана одна из самых главных проблем правового статуса административных комиссий – своеобразная двойственность их юридической природы: с одной стороны, они выступают в качестве негосударствен ных элементов административно-юрисдикционной системы, Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С. 167.

Замотаева Е.К. Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Конституционное и муниципальное право. 2008 № 19.

Там же.

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

с другой – осуществляют юрисдикционную деятельность, то есть особый вид государственной деятельности, выпол няемый от имени государства уполномоченными государ ственными органами и должностными лицами.

Современные административные комиссии сохранили в целом предназначение и основные черты юридической при роды комиссий, действовавших в советский период.

В КоАП РФ несмотря на то, что административные ко миссии остались в числе органов административной юрис дикции, их полномочия существенно ограничены по сравне нию с КоАП РСФСР. Теперь они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных исключительно законами субъектов РФ и в пределах пол номочий, установленных этими законами. Более того, ста тус комиссий почти не определяется в КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР, что, безусловно, порождает определен ные проблемы правового регулирования статуса комиссий.

В связи с упразднением административных комиссий в не которых субъектах РФ в литературе обсуждается вопрос о том, обязательно или нет образование административных ко миссий в субъектах. Позиция Верховного Суда РФ направле на на признание обязательности создания административных комиссий в субъектах Федерации. Так, в Определении Судеб ной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации от 4 июня 2008 г. N 64-Г08-6 прямо указано, что создание административных комиссий не может быть по ставлено в зависимость от усмотрения субъекта Российской Федерации, поскольку это противоречит положениям КоАП РФ.

Предоставление субъектам РФ возможности самостоя тельно определять правовой статус административных ко миссий влечет отсутствие единого подхода в данном воп росе. Законотворческая практика субъектов РФ позволяет говорить о двух подходах к законодательному регулирова нию деятельности административных комиссий:

1) отдельных закон (Брянская, Вологодская, Владимир ская области);

2) закон об административных правонарушениях (Кали нинградская, Костромская области).

Стоит согласиться с Е.К. Замотаевой, что «такое само устранение федерального законодателя от регламентации правового положения административных комиссий не впол не оправданно с точки зрения конституционно установлен ного разграничения полномочий между Российской Феде рацией и субъектами Российской Федерации в сфере адми нистративного и административно-процессуального законо дательства»7. Как известно, последнее находится в совме стном ведении Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. Конституции РФ), а значит, по соответствующим вопросам должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76).

Одной из очевидных проблем функционирования адми нистративных комиссий является проблема кадрового со става. Существует необходимость повышения профессио нального уровня членов административных комиссий, в том числе путем предъявления повышенных требований и на правления на курсы повышения квалификации.

Ярким примером, свидетельствующим о попытках по высить уровень профессионализма административных ко миссий, является Тульская область, закон об администра тивных правонарушениях которой содержит статью 3.2.

«Порядок создания административных комиссий»:

«1. Административные комиссии создаются главами муниципальных образований в составе председателя, заме стителя председателя, ответственного секретаря и членов Замотаева Е.К. Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19.

комиссии. Общая численность административной комиссии не может быть менее пяти человек.

В составе административной комиссии должно быть хотя бы одно лицо, имеющее высшее юридическое образование.

Срок полномочий административной комиссии не может быть менее трех и более пяти лет.

2. Количество административных комиссий, создаваемых в муниципальном образовании, определяется в зависимости от территориального устройства муниципального образования».

Закрепление необходимости наличия в составе админи стративной комиссии хотя бы одного лица, имеющего выс шее юридическое образование, является гарантией осуще ствления деятельности комиссией в рамках закона.

В связи с наличием указанных и других проблем право вого регулирования порядка создания и деятельности ад министративных комиссий вполне оправданно некоторые ученые предлагают на федеральном законодательном уров не урегулировать функционирование административных ко миссий, приняв Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий». Данный закон позволит разрешить ряд проблем правово го регулирования, возникающих в настоящее время, а так же позволит повысить эффективность работы администра тивных комиссий. В пользу принятия такого закона хотелось бы привести следующие аргументы: отсутствие единооб разия в законах субъектов Федерации, и, как следствие, необходимость выработки единого подхода;

противоречи вость регионального законодательства об административ ных комиссиях;

наличие незаконных муниципальных актов, определяющих статус административных комиссий.

В предлагаемом Федеральном законе «Об общих принци пах организации и деятельности административных комиссий»

Та м же;

Хорьков В.Н. Актуа льн ые проблемы за кон одательного регулирования деятельности административных комиссий // Правоведение.

2003. № 1.

следует четко определить природу административных комис сий, порядок формирования, установить их виды, разграничить полномочия комиссии на те, которые реализуются коллегиаль но и те, которые принимаются председателем (ответствен ным секретарем) в силу закона и не требуют обсуждения;

и решить другие важные вопросы административно-юрисдик ционной деятельности административных комиссий.

Е.В. Смирнова ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАТОРА РАЙОННОГО СУДА Основы правового статуса администратора районного суда устанавливаются в Федеральном законе «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федера ции»[13], в развитие его положений разработаны и утверж дены: Положение об администраторе Верховного Суда рес публики, краевого, областного суда, суда города федераль ного значения, суда автономной области, автономного ок руга, районного суда[9], Типовые должностные регламенты федерального государственного гражданского служащего, замещающего должность федеральной государственной гражданской службы администратора верховного суда рес публики, краевого, областного суда, суда города федераль ного значения, суда автономной области, автономного ок руга, районного суда[10], Методические рекомендации по организации деятельности администратора верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города феде рального значения, суда автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда, гарнизонного военного суда[11].

Как отмечает Генеральный директор Судебного депар тамента при Верховном Суде Российской Федерации (да Е.В. Смирнова, лее – Судебный департамент) А.В. Гусев, уже в ходе реа лизации в 2000 году эксперимента по введению в суды ад министратора были выявлены проблемы, связанные с его статусом, к числу которых относится ярко выраженный хо зяйственный уклон деятельности[4]. На заседании Совета Судей РФ в 2001 году были обозначены такие проблемы, как: неопределенность и неэффективность нахождения его в штате Судебного департамента в связи с отсутствием у него распорядительной функции в отношении работников аппарата суда и производности полномочий от части управ ленческих полномочий председателя суда, а также наличие сложностей решения им задач, связанных с приобретени ем, движением и распределением материальных ценностей из-за отсутствия права подписи финансовых документов суда[8]. Проведенный Судебным департаментом в 2009 году анализ деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции позволил выявить также проблемы по вопросам процедуры назначения администратора и его иерархической соподчиненности, роли в организации непро цессуальной деятельности суда, руководству аппаратом суда в части контроля за работой структурных подразделе ний суда, подбору кадров администраторов и повышению их квалификации[6]. Наличие названных проблем обусло вило необходимость создания при Совете судей РФ рабо чей группы по вопросам совершенствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции и мерам повышения ее эффективности.

В 2010 году на заседании Президиума Совета судей РФ были озвучены выявленные рабочей группой типичные про блемные вопросы, связанные с определением правового статуса и должностного положения администратора суда, к которым относятся:

- двойственность должностного положения;

- необходимость изменения системы отбора кандидатов на должность (изменение квалификационных требований);

- неравномерное распределение обязанностей и преде лов компетенции, дублирование полномочий других работ ников аппарата суда;

- необходимость в подчиненном персонале;

- увеличение денежного содержания, изменение системы оплаты труда;

- повышение уровня квалификации и другие проблемные вопросы[7].

Перечисленные проблемы правового статуса админис тратора суда обсуждаются учеными-юристами и практи ческими работниками судебной системы, однако наиболь шее внимание уделяется вопросу определения места адми нистратора и его подчиненности в судебной системе.

В юридической литературе сформировалось три основных подхода к решению названной проблемы. Первый подход пред полагает передачу администратора в прямое подчинение Су дебного департамента при Верховном Суде Российской Фе дерации, что, по мнению В.Л. Павловского, «освободит руко водителей судов от решения многочисленных организацион ных вопросов, усилит гарантии их независимости, и создаст возможность заниматься основной деятельностью осуществ лением правосудия»[5]. Второй подход заключается в переда че аппарата суда в штат Судебного департамента, где адми нистратор суда, по мнению В.М. Зимина, должен стать руко водителем аппарата суда с прямым подчинением начальнику подразделения Судебного департамента в субъекте РФ[1] (далее – подразделение Судебного департамента). Согласно третьему подходу следует перевести администратора в штат соответствующего суда и установить прямое подчинение пред седателю. Данной точки зрения из соображений преодоления проблем, связанных с порядком учета рабочего времени, утверждения должностного регламента, привлечения к от ветственности и т.д., придерживаются В. Дробышев[2], А.Б.

Абросимова[12], а также Л.С. Юнусова, считающая пред почтительным заимствовать опыт функционирования адми нистраторов в системе арбитражных судов[14].

И.В. Михеева предложила в качестве альтернативы ре ализовать один из последних двух перечисленных вариан тов преодоления двойного подчинения администратора суда.

По ее мнению, необходимо произвести поэтапную передачу всех организационных функций от председателя суда к ад министратору с переводом всего аппарата суда в ведение Судебного департамента, что означает создание в его струк туре судебной администрации, подконтрольной судейскому сообществу, или же вывести администратора из—под конт роля Судебного департамента и «закрепить» за ним полно мочия, не связанные с руководством аппарата суда, а пол номочия, непосредственно связанные с руководством ап парата суда, возложить на руководителя службой делопро изводства и кадров или оставить за председателем суда[3].

В 2010 году Президиум Совета судей РФ констатиро вал, что за введение администратора в штат суда и подчи нение председателю суда высказываются большинство представителей судебной системы субъектов Российской Федерации, а именно: 87 % областных и равных им судов, а также 48 % подразделений Судебного департамента[7].

Следует полагать, что передача администраторов рай онных судов в прямое подчинение подразделения Судебно го департамента не только не решит проблему его двой ственного подчинения, но и породит новые проблемы его правового статуса. Думается, что отсутствие у председа теля суда распорядительных полномочий в отношении ад министратора и отсутствие у предполагаемого непосред ственного руководителя администратора возможности осу ществлять ежедневный контроль за деятельностью своего подчиненного в связи с нахождением его в соответствую щем суде, а не в подразделении Судебного департамента не способны обеспечить качественное выполнение им дол жностных обязанностей. Кроме того, ученые не поясняют, каким образом предполагается обеспечить реализацию ад министратором суда управленческих полномочий в отноше нии работников аппарата суда, не находящихся в штате под разделения Судебного департамента.

Перевод всех работников аппарата районного суда в штат подразделения Судебного департамента также не представляется возможным, поскольку некоторые работники аппарата районного суда (например, секретари судебного заседания) осуществляют не только организационные, но и процессуальные функции.

Следует согласиться с мнением ученых и практических работников судебной системы о том, что перевод админист ратора в штат соответствующего суда позволит преодолеть проблемы, связанные с двойственностью его подчинения.

Однако подобное преобразование его правового статуса тре бует уточнения его полномочий как работника аппарата суда.

На основе анализа предложения рабочей группы при Со вете судей РФ об исключении из функций администратора суда организации судебного делопроизводства, ведения ста тистики и архива и осуществлении поэтапной передачи ему функций председателя суда - сначала хозяйственной (право финансовой подписи), затем властно-распорядительной[7], и предложения И. В. Михеевой о перераспределении полно мочий между руководителем службой делопроизводства и кадров или председателем суда и администратором суда[3], с учетов собственного видения данного вопроса представ ляется возможным реализовать следующую концепцию.

Осуществление полномочий по организации ведения су дебной статистики, делопроизводства и работы архива суда, а также по организации информационно-правового обеспе чения деятельности районного суда (совместно со специа листом по информатизации) следует возложить на началь ника соответствующего структурного подразделения рай онного суда. Выполнение указанных полномочий не предпо лагает существенного изменения его правового статуса.

Отнесение должности к ведущей группе должностей кате гории «руководители» обеспечит иерархичность подчине ния соответствующих работников аппарата суда, а наличие у него высшего профессионального образования по специ альности «Юриспруденция» позволит эффективно осуществ лять свою деятельность.

За администратором районного суда следует сохранить полномочия по осуществлению контроля за соблюдением техники безопасности при эксплуатации компьютерного обо рудования, пожарной безопасности в помещениях суда и осу ществлению контроля за заключением и исполнением дого воров на оснащение суда справочными правовыми система ми (совместно со специалистом по информатизации);

по обес печению нормативными правовыми актами, юридической литературой, пособиями и справочно-информационными ма териалами (совместно со специалистом по справочно-коди фикационной работе) и т.д. Закрепление за администрато ром районного суда руководства деятельностью персонала по охране и обслуживанию зданий районного суда и транс порта, которое в настоящее время осуществляется им по поручению председателя суда, и передача ему от председа теля районного суда права подписи финансовых документов суда, представляется, положительно отразятся на качестве работы их обоих. С одной стороны, это определит статус администратора районного суда как должностного лица и повысит его ответственность за организацию материально технического обеспечения деятельности суда и разработку проекта сметы расходов суда на очередной финансовый год, с другой стороны, позволит председателю суда уделять боль ше времени осуществлению процессуальной функции.

Подобное преобразование правового статуса админист ратора районного суда позволит назвать его работником аппарата районного суда и определить как должностное лицо, замещающее должность, включенную в штатное расписа ние соответствующего районного суда, осуществляющее организационную функцию аппарата районного суда в соот ветствии с возложенными на него законом организационны ми функциями и полномочиями.

Библиографический список 1. Зимин В.М. Актуальные вопросы организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции // Ад министратор суда. – 2009. – № 4 // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

2. Дробышев В. Организационным обеспечением дол жен заниматься заместитель председателя суда // Россий ская юстиция. – 2000. – № 11 // режим доступа: http:// www.lawmix.ru/comm/6545/ 3. Михеева И.В. Администратор суда: к проблеме ста новления и развития // Администратор суда. – 2007. – № 1 / / Справочная правовая система КонсультантПлюс.

4. Настольная книга администратора суда общей юрисдик ции / Под. Ред. В.М. Лебедева. – М.: Юристъ, 2004. – С. 11.

5. Павловский В.Л. Организация обеспечения деятель ности судебной власти в Российской Федерации: Дис.

…канд. юрид. наук: 12.00.11. – М., 2003. – С. 13.

6. Постановление Президиума Совета судей РФ от ноября 2009г. № 200 «О создании рабочей группы по воп росам совершенствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции и мерах повыше ния ее эффективности»// режим доступа: http://www.ssrf.ru/ ss_detale.php?id= 7. Постановление Президиума Совета судей Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 250 «О ходе совершен ствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции» // режим доступа: http:// www.ssrf.ru/ss_detale.php?id= 8. Постановление Совета судей РФ от 20 апреля 2001 г.

№ 51 «О проблемах должностного положения администра тора суда федеральных судов общей юрисдикции» // режим доступа: http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id= 9. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 03 марта 2003 г. № 14 «Об утверждении Положения об администраторе Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа, районного суда»

// Система Гарант.

10. Приказ Генерального директора Судебного департа мента при Верховном Суде РФ от 22 августа 2006 г. № «Об утверждении Типовых должностных регламентов феде рального государственного гражданского служащего, заме щающего должность федеральной государственной граждан ской службы администратора верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значе ния, суда автономной области, автономного округа, районно го суда» // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

11. Приказ Генерального директора Судебного департа мента при Верховном Суде РФ от 24 ноября 2009 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности администратора верховного суда республи ки, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда, гар низонного военного суда» // Система «Гарант».

12. Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. – М.:

ООО ТК Велби, 2003. – С. 558.

13. Федеральный закон от 8 апреля 1998 № 7-ФЗ «О Су дебном департаменте при Верховном Суде Российской Фе дерации» // Российская газета. – 14.01.1998. – № 6. – 24.04.1998. – № 80.

14. Юнусова Л.С. Некоторые проблемы управления су дебным учреждением // Администратор суда. – 2009. – № // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

Ф.С. Сосенков НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ БОРЬБЫ С ПРАВОТВОРЧЕСКИМ СЕПАРАТИЗМОМ КАК ЧАСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В русском языке слово «функция» имеет несколько зна чений, в их числе – работа, производимая органом, организ мом;

роль, значение чего-нибудь.1 В этой связи в теории государства и права под функциями государства понимают основные направления деятельности государства по реше нию стоящих перед ним задач.

Одной из важнейших функций современного Российского государства является правоохранительная функция, которая включает деятельность государства в следующих направле ниях: по охране прав и свобод граждан, охране всех форм собственности и по обеспечению правопорядка. Обратим внимание на третью составляющую правоохранительной функции государства – охрана и обеспечение правопорядка.

Правопорядок в юридической литературе понимается как основанная на праве и сложившаяся в результате осу ществления идеи и принципов законности такая упорядочен ность общественных отношений, которая выражается в пра вомерном поведении их участников2. В традиционном пони мании деятельность государства по поддержанию правопо рядка представляется как, прежде всего, деятельность си ловых структур по предотвращению и пресечению преступ ных проявлений. Попробуем в рамках правоохранительной функции государства увидеть не вполне очевидное направ ление такой деятельности.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка:

80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук.

Институт русского языка им. В.В.Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1999. С.858.

См.: Большой ю ридически й слов арь / Под ред. А.Я.Суха рев а, В.Е.Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2000. С.467.

Ф.С. Сосенков, Представляется, что частью правоохранительной функ ции государства является борьба с конституционными правонарушениями, посягающими на единое правовое про странство государства. Единое правовое пространство — очерченное границами государства пространство, характе ризующееся единством правового регулирования социаль но-политических, хозяйственных и финансовых отношений на всей территории России. Нарушения единого правового пространства Российской Федерацией в настоящее время не имеют такого впечатляю щего размаха, как в середине девяностых годов прошлого века.

В течение периода зарождения, формирования правовых сис тем субъектов Федерации, завершившегося около 2000 года, накопилось большое количество нерешенных проблем. Дос таточно сказать, что, по данным Министерства юстиции Рос сийской Федерации, в 1999 году отношение несоответствую щих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации к действующим нормативным правовым актам регионов составляло один к трём. На данную проблему открыто обращалось внимание на высоком государственном уровне. Так, в Послании Прези дента РФ «Россия на рубеже эпох» признано необходимым обсуждение проблем государственно-правовой ответствен ности в случае грубого нарушения Конституции и федераль ного законодательства, предлагается разработать консти туционные гарантии ответственности. Несмотря на уменьшение противоречий между региональ ными нормативными правовыми актами и федеральным зако См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка.

— М.: Юрид. лит., 2002.

См.: Контарев М.В. Об обеспечении единства правового пространства Росси и и за дач ах территори альных орган ов Мин истерства юстиц ии Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. №11. С. 8.

См.: Послание Президента РФ «Россия на рубеже эпох» // Российская газета. – 1999. – С. 4 – 5.

нодательством, коллизии по-прежнему имеют место. Так, по данным Министерства юстиции Российской Федерации из 88 567 нормативных правовых актов, поступивших на экспер тизу, признаны несоответствующими федеральному законода тельству 4355 (4,9%), на сентябрь-октябрь 2011 года из 71137, поступивших на экспертизу – 3370 (4,7%).6 Зачастую противо речия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством можно объяснить недостатками юридической техники, ошиб ками правотворческих органов. Они не имеют политического подтекста и возникают без соответствующего умысла.

Крайним проявлением противоправного нарушения едино го правового пространства можно признать правотворческий сепаратизм региональных органов государственной власти.

Отметим, что в юридических исследованиях и обще ственно-политической литературе встречается термин «правовой сепаратизм»7. Однако представляется, что по нятие «правовой сепаратизм» следует понимать несколько шире, чем то значение, в котором его используют: он вклю чает в себя не только правотворческий сепаратизм, но и сепаратизм правоприменительный (когда нормы права не единообразно применяются в регионах России).

Правотворческий сепаратизм субъектов Российской Федерации, таким образом, можно определить как деятель ность правотворческих органов субъектов Российской Фе дерации по изданию нормативных правовых актов, противо речащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в целях обеспечения региону особого правового статуса.

Данные с официального сайта Министерства юстиции Российской Федерации. www.minjust.ru См.: Порошкина Ю.О. Правовой сепаратизм регионов как угроза национальной безопасности Российской Федерации. Дис. к.ю.н. М., 2000.;

Депутат: инициатива Георгия Бооса – это правовой сепаратизм ( http://club rf.ru/r39/news/17844/);

Сергей Хенкин. Сепаратизм в России – позади или вп ереди (http://u isrussia.msu.ru /docs/nov/pec/1 997 /ProEtContra _19 _2_01.htm) и др.

Подобная деятельность, по опыту новейшей российской истории, осуществляется, как правило, систематически.

Вопрос требует уточнения, что в рамках данной статьи не рассматриваются нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, изданные по вопросам самостоя тельного ведения субъекта Российской Федерации в поряд ке статьи 73 Конституции РФ.

Наибольшего размаха правотворческий сепаратизм дос тиг в период становления новых федеративных отношений.

На первоначальном этапе, этапе становления современной Российской Федерации, регионам, которые ранее не облада ли законодательными полномочиями или фактически ими не пользовались, были предоставлены права принимать консти туции и уставы (при недостаточно четко определенных пре делах учредительной самостоятельности), а также законы.

Очевидно, большинство субъектов Федерации не обладало необходимым опытом и кадровым потенциалом для осуще ствления столь активной правотворческой деятельности.

Российские регионы, пользуясь слабостью федерально го центра, законодательно урегулировали многие вопросы общефедерального значения самостоятельно. Особенно активно в этом направлении действовали республики в со ставе Российской Федерации, что усиливало её асиммет ричность. Назовем в этой связи правотворческую деятель ность Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия и др.

Правотворческая деятельность субъектов на данном этапе характеризовалась закреплением особого статуса республик, претензиями на самостоятельность от федерального центра.

Наиболее существенным общим нарушением федераль ных правовых норм явилось закрепление в подавляющем большинстве конституций республик – субъектов РФ (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения, что рес публики являются суверенными государствами. В самой крайней форме это нарушение нашло свое выражение в кон ституциях Татарстана, Тывы и Чечни. Конституция Каре лии ограничилась закреплением «экономического суверени тета» республики (ч.1 ст.6). Субъекты Федерации в своем законодательстве расши ряли сферу собственной компетенции и закрепляли специ фические формы взаимоотношений с федеральными орга нами, вносили коррективы в перечень полномочий, гаранти рованных на федеральном уровне. Расширяя свою компе тенцию на рассматриваемом этапе, субъекты Федерации зачастую стремились компенсировать неспособность фе деральной власти реализовать собственные полномочия.

Подобные действия государственных органов и долж ностных лиц субъектов Российской Федерации, безусловно, можно рассматривать как конституционные правонаруше ния, то есть виновное поведение субъекта, нарушающее предписания нормы конституционного права.

Следует отметить, что в современных условиях тенден ция правотворческого сепаратизма в общем переломлена.

Однако у государства остаются на случай необходимости соответствующие средства реагирования на подобные кон ституционные правонарушения.

Охарактеризуем кратко подобные методы, включающие как меры контроля, так и возможность применения мер кон ституционно-правовой ответственности.

К контрольным мерам относятся, прежде всего, сле дующие:

1) Мониторинг региональных нормативных правовых актов со стороны Министерства юстиции Российской Федерации.

Функции по проведению юридической экспертизы нор мативных правовых актов субъектов Российской Федера ции и ведения Федерального регистра нормативных право См.: Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства:

требование соответствия // Право и политика. 2001. №3. С.17 – 18.

вых актов субъектов Российской Федерации осуществля ются Главными управлениями Минюста по семи федераль ным округам с представительством в качестве отдела в каждом субъекте Российской Федерации.

2) Соответствие нормативных правовых актов, издавае мых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, федеральным законам традиционно является предметом прокурорского надзора (п.1 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»9 ). Особенно активизировалась деятельность органов прокуратуры после принятия постановления Консти туционного Суда от 11 апреля 2002 г.10 Этим актом было подтверждено полномочие прокурора, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о при знании недействительным закона субъекта Российской Фе дерации, если он противоречит федеральному закону.

Субъектом, реализующим меры конституционно-пра вовой ответственности, которая может быть наложена на региональные правотворческие органы, является Прези дент Российской Федерации. В соответствии с со статьей Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста вительных) и исполнительных органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган го сударственной власти субъекта РФ в случае принятия ре гиональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Кон ституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам. В отношении главы региона за ана Федеральный закон от 12 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. №6 – П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. №2.

логичное правонарушение Президентом РФ может быть принято решение об отрешении от должности (ст.19 Феде рального закона «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Обязательное участие в процедуре роспуска регионально го парламента принимает судебная власть: Конституцион ный Суд РФ официально устанавливает факт коллизии, в судебном порядке устанавливается также, что в результа те уклонения от устранения коллизии созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодатель ством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо наруше ны права и свободы человека и гражданина или права и за конные интересы юридических лиц. В случае отрешения от должности главы региона участие суда возможно, но не обя зательно: в случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для раз решения спора, указ об отрешении от должности также мо жет быть обжалован в судебном порядке.

Таким образом, указанное выше позволяет сказать, что борьба за единое экономическое пространство страны, про тиводействие правотворческому сепаратизму регионов яв ляется не столь часто реализуемой, но все же важной час тью правоохранительной функции Российского государства.

И.Н. Кирякова ИНСТИТУТ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК ЭФФЕКТИВНОЕ СРЕДСТВО ОПЕРАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ) Законодательная процедура в большинстве современных государств представляет собой сложный и длительный про цесс. Часто возникает ситуация, при которой парламент не успевает оперативно реагировать на изменения, происшед шие в обществе, путем принятия законов. Запоздалые же законодательные решения отличаются, по мнению некото рых исследователей, нерациональностью и неадекватнос тью складывающимся общественным отношениям. Данные обстоятельства обусловили необходимость де легирования законодательных полномочий парламентом, результатом которого является издание актов в порядке делегирования законодательных полномочий (делегирован ное законодательство). Делегированное законодательство является эффективным средством оперативного правового регулирования общественных отношений. Широкое закреп ление делегированного законодательства является одним из отражений новых подходов к отношениям между парла ментом и правительством.

Делегированное законодательство (от лат. delegare – отсылать, перепоручать кому-либо) – институт, возник ший в Первую мировую войну, когда обстоятельства тре бовали уступки полномочий парламентом правительству по ряду вопросов.

Умеренков, Н.Е. Делегированное законодательство: зарубежный и российский опыт / Н.Е. Умеренков // Конституционное и муниципальное право. – № 2. – 2001 – С. 2.

И.Н. Кирякова, В мирных условиях этот институт развивался в межвоен ное двадцатилетие. Считается, что делегирование в форме декретов-законов имеет французское происхождение. Так, в 1924 году парламент Франции временно отказался в пользу правительства принимать законы по некоторым вопросам. Cледует отметить, что в странах, относящихся к разным правовым семьям, предпосылки возникновения института делегирования законодательных полномочий имеют свои осо бенности. В связи с этим важно раскрыть причины возникно вения и подходы к определению института делегированного законодательства в странах семьи общего права и странах, относящихся к романо-германской правовой семье.

Первоначально в правовой доктрине стран «общего пра ва» считалось, что исполнительные органы не имеют пол номочий на издание “акта во исполнение закона”. Для изда ния акта исполнительный орган должен быть наделен зако нодательными полномочиями. Статут – основание испол нительного нормотворчества. Правовая доктрина стран «об щего права» оперирует понятиями «закон» и «исполнитель ный акт», первое из которых – «обязательный акт», второе – «убедительный акт». Делегированное законодательство появилось впервые в Англии в XVII в., когда согласно окончательно сформирован ной доктрине, считалось, что «вся законодательная власть в стране принадлежит только Парламенту, а все другие право творческие органы получают ее лишь от Парламента».

С исторической точки зрения объективной причиной рас пространения практики делегированного законодательства является усложнение и расширение сферы государственно го управления. В Англии XVI – XVII вв. король в Тайном Маклаков, В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебн. пособие для студентов юр. вузов и фак. / В.В. Маклаков – М.:

Волтерс Кувер, 2006.- С. 659-660.

Богдановская, И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно–правовые аспекты / И.Ю. Богдановская // Право и политика – 2006. – № 10. – С. 60–61.

совете сохранял право издавать законодательные акты. Это стало восприниматься формирующейся парламентской оппозицией как проявление произвола.

В 18 веке деятельность Парламента Великобритании в законодательной сфере была неактивной. После проведе ния избирательной реформы 1832 года законодательная де ятельность Парламента резко активизировалась, в резуль тате чего английское статутное право характеризовалось сложностью и запутанностью. Появление актов делегиро ванного законодательства было обусловлено потребностью не только устранить противоречия в законах, но и в более оперативно регулировать общественные отношения. Этому способствовало отсутствие писаной Конституции в Вели кобритании и, как следствие, не был определен круг полно мочий Парламента и Правительства.

Для Англии делегированное законодательство облегча ется существованием системы парламентского правления.

Так как правительство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может добиться от него полномо чий на издание подобных актов. Таким образом, именно пра вительство решает, какие акты ему провести через парла мент, а какие решить самому.

Потребности развития законодательного регулирования обусловили принятие специального закона о делегированных актах, который был утвержден в 1893 году и явился первым такого рода актом.

В 1929 г. британские парламентарии и юристы заговори ли о «новом деспотизме», к которому ведет деятельность современных правительств. В ответ на звучавшую критику правительственная комиссия в 1932 г. представила специ альный оправдательный доклад. В 1946 году в Англии был издан закон «О предустановленных законом актах». Статья 1 ввела единое понятие правительственных нормативных правовых актов, издаваемых на основе делегирования за конодателем нормотворческих полномочий. Он определил процедуру их разработки, публикации и представления пар ламенту подобных документов, объединенных понятием statutory instruments. Теперь они должны были публиковать ся в серийном сборнике «Statutory instruments acts» и пред ставляться в специально созданные комитеты парламента, которые, в случае возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание палат. Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки зрения принципа ultra vires – превышения правительством своих полномочий. Характерным для системы законодательства Великоб ритании стало сокращение удельного веса законов в общем объеме актов «писаного права». В ряде сфер обществен ной жизни акты делегированного законодательства по сво ему числу и значению превосходили статутное право. В период между двумя мировыми войнами британские правоведы признали окончательную утрату Парламентом самостоятельной роли в создании «прямого» законодатель ства. В порядке делегированного законодательства изда валось много актов Правительства, которыми дополнялись, изменялись и отменялись положения законов. Уже в 19-20 веках делегированное законодательство ох ватило собой большинство сфер жизни общества и стало одним из наиболее массовых источников права. Тенденция усиления роли данного института особенно резко прояви лось во второй половине прошлого века. В 20 веке развитие делегированного законодательства обусловлено не только внутренними потребностями страны, Пронкин, С.В. Го сударственное управлени е зарубежных стра н:

учебное пособие / С.В. Пронкин. – М., 2001. – С.58-59.

Пронкин, С.В. Го сударственное управлени е зарубежных стра н:

учебное пособие / С.В. Пронкин. – М., 2001. – С.60-65.

Разделение властей: учебное пособие. – 2-е издание, перераб. и доп.

/ отв. редактор проф. М.Н. Марченко. – М.: Изд–во МГУ: Юрайт – Издат., 2004. – С. 113.

Марченко, М.Н. Источники права: учебное пособие для вузов / М.Н.

Марченко – М.: Проспект: Велби, 2008. – С. 591.

но и внешними причинами, касающимися международного экономического и иного сотрудничества. Большое значение имеет развитие связей Англии со странами Британского со дружества, а также роль в рамках Европейского Союза. В настоящее время можно утверждать об изменении сфе ры действия прецедента в сторону увеличения удельного веса решений, связанных с интерпретацией законодательных актов. Таким образом, появление актов делегированного зако нодательства в Великобритании объясняется тем, что со гласно правовой доктрине стран «общего права», чтобы из дать “акт во исполнение закона” исполнительный орган дол жен быть наделен законодательными полномочиями. Не обходимость издания актов в порядке делегирования зако нодательных полномочий обусловлено потребностью в ус транении противоречий в законах и в более оперативном регулировании общественных отношений. Возникновение института делегированного законодатель ства в США связано с принятием Билля о правах, когда воз никла идея подразумеваемых полномочий, в основе кото рых лежало согласие одной ветви власти на частичную пе редачу своих полномочий другой ветви власти. Гамильтон добился признания интерпретации полномочий Конгресса США, предполагающих издание всех законов, которые «не обходимы и уместны» для осуществления власти, предос тавленной Конституцией Правительству США. Марченко, М.Н. Источники права: учебное пособие для вузов / М.Н.

Марченко – М.: Проспект: Велби, 2008. – С. 564.

Ко сарев, А.И. Ан гло саксон ска я и рома но-герман ская формы буржуазного права: учебн. пособие / А.И. Косарев – Калинин: Калининский университет, 1977. – С. 43.

Чебуранова, С.Е. Особенно сти судебного кон троля за делегированным законодательством (на опыте Англии) / С.Е. Чебуранова // Проблемы теории и истории государства и права: сб. научн. публ., ГрГУ, Гродно, 2000. / Гродн. гос. ун–т. – Гродно, 2000. – С.91-94.

Разделение властей: учебное пособие. – 2-е издание, перераб. и доп.

/ отв. редактор проф. М.Н. Марченко. – М.: Изд–во МГУ: Юрайт – Издат., 2004. – С. 130.

В конституционном праве существует правило: «Delegata protestas non potest delegate» («нельзя делегировать делеги руемое»). Р. Кашмэн нашел свое юридическое толкование данного правила, при использовании которого делегирование полномочий не нарушает данное правило. Он считал, что «если осуществляется парламентом делегирование полномо чий соответствующим должностным лицам администрации и соответствующим комитетам, то полномочия, которые де легируются так, не являются законодательными». В 30-х годах 20 века Верховный Суд США отказался от недопустимости делегирования законодательных полномо чий Президенту, обосновывая это тем, что Конгресс может делегировать свои полномочия, когда это необходимо для достижения желаемых результатов. В 30-е годы президент Ф. Рузвельт заявил о намерении перераспределять государственную власть в пользу испол нительной власти (в чрезвычайных ситуациях Конгресс пре доставлял Президенту статутные полномочия для реагиро вания на кризис). В настоящее время в теории и судебной практике при знано, что Президент США имеет право издавать норма тивные акты на основании конституционных полномочий главы государства. Поэтому делегированное законодатель ство в США получило довольно широкое развитие. Свои особенности имеют предпосылки возникновения института делегированного законодательства в странах ро мано-германской правовой семьи.

Разделение властей: учебное пособие. – 2-е издание, перераб. и доп.

/ отв. редактор проф. М.Н. Марченко. – М.: Изд–во МГУ: Юрайт – Издат., 2004. – С. 135-136.

Мишин, А.А. Принци п разделен ия властей в конституцион ном механизме США / А.А. Мишин – М.: Наука, 1984. – С. 166.

Мишин, А.А. Государственное право США / А.А. Мишин – М.: Наука, 1976. – С. 202.

Чудаков, М.Ф. Конституционное (госуда рственное) пра во зарубежных стран: учебн. пособие / М.Ф. Чудаков – Минск: Новое знание, 2001. — С. 368.

По мнению А.А. Мишина «нельзя отрицать того, что от дельные акты делегации парламентами законодательных пол номочий правительству имели место уже в 18 веке и даже в веке, но они носили спорадический характер и поэтому не мо гут рассматриваться как типичное для того времени явление.

Делегированное законодательство как самостоятельный ин ститут складывается и оформляется на рубеже 19 и 20 веков в результате снижения роли парламента как высшего законода тельного учреждения государства. Этот институт принял оп ределенные организационные формы, когда законодательная функция фактически перешла к правительству». Практика делегирования законодательных полномочий, возникнув в первые десятилетия XX века, получила широ кое распространение в 50-е годы и официально была при знана законами и конституционными актами ряда стран (Ис пания, Италия, Португалия, Франция, ФРГ, и др.). Следует отметить, что в период существования СССР в отечественной практике отрицалось наличие института деле гации законодательных полномочий и признавалось его суіце ствование в западноевропейских государствах. Тем не менее, обоснование возможности принятия нормативного правового акта, охватывающего круг общественных отношений, подле жащих правовому регулированию законом, другим органом получило признание в трудах многих авторов. В частности, предпочтительной формой реализации такого права большин ство теоретиков считали указы, а органом, принимающим та кие акты, – Президиум Верховного Совета СССР.

Практика широкого применения «указного права» Рос сийской Федерации была распространена в начале 90-х го дов и объяснялась дефицитом федеральных законов в усло Серебренников, В.П. Конституционное право Франции: проблемы эволюции государственно-правовых институтов Пятой республики, 1958 1976 гг. / В.П. Серебренников – Минск.: Изд–во БГУ, 1976. – С. 126-127.

Сравнительное конституционное право: учебн. пособие / Чиркин В.Е. и др. – М.: Междунар. отношения, 2002. – С. 341-343.

виях быстро изменяющихся общественных отношений, а указы Президента Российской Федерации являлись сред ством оперативного реагирования на ситуацию. До настоящего времени нормотворческая деятельность Президента Российской Федерации не закреплена на кон ституционном уровне в форме актов, издаваемых в поряд ке делегирования законодательных полномочий. Однако практика делегирования законодательных полномочий Пре зиденту Российской Федерации началась ранее.

На V съезде народных депутатов РСФСР Президенту фактически было делегировано право принятия до 1 декаб ря 1992 года указов законодательного характера по вопро сам банковской, биржевой, инвестиционной, таможенной деятельности. Их цель – оперативно урегулировать отно шения, нуждающиеся в быстром реформировании. Эти акты представлялись в Верховный Совет РСФСР, а в период меж ду сессиями – в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении вступали в юридическую силу в 7-днев ный срок. Эта практика делегирования Президенту РСФСР права издания указов законодательного характера не осно вывалась на прямом предписании Конституции РСФСР.

Вместе с тем она не противоречила смыслу этого Основ ного закона, поскольку в соответствии со статьей 104 Кон ституции Российской Федерации Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР Таким образом, анализ зарубежной, отечественной тео рии и практики делегирования законодательных полномо чий позволяет выделить следующие общие причины их де легирования: 1) невозможность законодательной ветви вла сти урегулировать все общественные отношения законом;

Усанов, В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России / В.Е.

Усанов // Государство и право. – № 12. – 2005. – С. 17-18.

Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Тихомиров Ю.А. – М.: Юрид. лит., 1994. – С. 81-85.

2) нехватка парламентского времени;

3) сложность и дли тельность законодательного процесса;

4) периодичность сессий парламента;

5) необходимость быстро реагировать на изменения в обществе, восполнять пробелы в регулиро вании тех или иных общественных отношений;

6) постоянная деятельность правительства;

7) оперативность реагирования правительства на изменения в обществе, восполнение пробе лов в регулировании тех или иных общественных отношений;

8) гибкость изменения актов исполнительных органов;

9) эко номия парламентского времени;

10) при передаче законода тельных полномочий издание актов, имеющих силу закона, исполнительными органами осуществляется без перехода и с сохранением за парламентом функции высшего законодатель ного органа. Делегирование полномочий предлагается пони мать лишь как форму реализации полномочий парламентом;

11) возможность сохранения законодательной роли парламен та, так как предусматривается процедура последующего кон троля парламента за изданием актов в порядке делегирования законодательных полномочий в форме парламентского утвер ждения;

12) возможность сохранения законодательной роли парламента путем определения в законе, которым осуществ ляется передача полномочий, предмета регулирования актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных пол номочий;

13) возможность сохранения исключительных пол номочий парламента путем установления круга вопросов, по которым запрещается делегирование полномочий;

14) сохра нение законодательных функций за парламентом, так как пе редача полномочий происходит лишь на указанный в законе срок, которым осуществляется передача полномочий.

В настоящее время делегирование законодательных пол номочий получило широкое распространение в зарубежных странах. Многие зарубежные страны давно применяют ин ститут делегированного законодательство, сложились оп ределенные формы, условия и процедуры его использова ния. Например, во Франции, Испании, Италии, Великобри тании и других странах.

В зависимости от способа закрепления в конституциях делегирования законодательных полномочий данные стра ны можно подразделить на три группы:

– страны, в конституциях которых прямо не предусмот рена возможность издания актов в порядке делегирования законодательных полномочий (Великобритания, США);

– страны, основной закон которых прямо запрещает за конодательную деятельность Правительства (Мексика);

– страны, в которых конституции санкционируют законо дательную деятельность правительства и достаточно чёт ко регламентируют данный процесс (Франция, Италия, Ис пания, ФРГ, Португалия).

В новых конституциях, принятых в 1990-х годах Восточ ноевропейскими и Центральноевропейскими государствами практически не предусматривается возможность делегиро вания законодательных полномочий (Литва, Чехия, Словакия, Болгария, Венгрия). Что касается государств, конституции которых предусматривают делегирование законодательных полномочий и достаточно подробно регламентируют данный процесс, то их сравнительно немного (Румыния, Хорватия). Анализ конституционных положений зарубежных стран позволяет сделать вывод о том, что хотя большинством конституций и закрепляется возможность делегирования законодательных полномочий, но в них не достаточно полно урегулирован весь механизм издания данных актов. Неуре гулированными остаются многие вопросы: с какого момен та вступают в юридическую силу акты, издаваемые в по Суставова, Е.Н. Делегированное законодательство / Е.Н. Суставова // Журн. рос. права. – 1998. – № 8. – С. 144.

Чебуранова, С.Е. Конституции государств Центральной и Восточной Европы о делегированном законодательстве / С.Е. Чебуранова // Современное белорусское право: достижения, стан, п ерспектив ы: сб. научн. ст.

преподавателей и аспирантов юрид. фак., Гродна, 1998. / Гродн. гос. ун–т. – Гродно, 1998. – С.180.

рядке делегирования законодательных полномочий, с како го момента они теряют юридическую силу, могут ли изме няться данные акты. В ряде государств некоторые из ука занных вопросов решаются исходя из общего порядка вступ ления в юридическую силу законов.

Для устранения пробелов в праве и возникающих в связи с этим проблем в правоприменении целесообразно, чтобы в самой конституции были закреплены следующие положе ния: 1) механизм передачи парламентом своих полномочий;

2) процедура издания актов в порядке делегирования зако нодательных полномочий;

3) условия и порядок вступления данных актов в юридическую силу;

4) порядок внесения из менений и дополнений в данные акты;

5) условия, при кото рых акты, издаваемые в порядке делегирования законода тельных полномочий, утрачивают юридическую силу;

6) пре дусмотрена возможность или невозможность парламента принимать новые законы по вопросам, по которым изданы данные акты;

7) установлено, какое количество раз могут быть использованы предоставленные законодательные пол номочия в срок, определенный для их реализации.

Изучение конституций зарубежных стран позволяет сде лать вывод о том, что в большинстве случаев акты, изда ваемые на основании делегированных законодательных пол номочий, имеют юридическую силу, ставящую их на уро вень с законом. Однако в случае их расхождения по содер жанию с законом, последний обладает верховенством.

В большинстве зарубежных стран предмет регулирова ния данных актов устанавливается в законе о делегирова нии полномочий. Однако это не исключает возможности появления актов, дублирующих парламентские.

Разграничение законодательной компетенции между ис полнительной и законодательной ветвями государственной власти возможно с помощью специального закона, в кото ром определялся бы предмет нормотворческой компетен ции данных ветвей власти.

В данный акт целесообразно включить нормы коллизи онного характера, призванные указывать на критерии вы бора одного из конкурирующих актов парламента и испол нительной ветви власти. Необходимо отметить, что свои особенности в странах, относящихся к разным правовым семьям, имеют не только причины возникновения, но и практическое применение ин ститута делегирования законодательных полномочий. Осо бенностью делегирования законодательных полномочий в странах англо-саксонской правовой семьи является поря док делегирования законодательных полномочий. Ни в Кон ституции США, ни в Конституции Великобритании прямо не указано на возможность делегирования законодательных полномочий, однако такое делегирование признано теорией и судебной практикой. В связи с этим в данном случае можно вести речь не о прямом делегировании законодательных полномочий, а о сложившейся практике делегирования та ких полномочий. Например, в США на практике признано, что если Президент издает исполнительные приказы, кото рые превышают полномочия исполнительной ветви власти, и Конгресс не обращает на это внимания, то передача пол номочий происходит без делегирования. Одновременно мож но также утверждать о делегировании законодательных полномочий по умолчанию Парламента.

В странах указанной правовой семьи своеобразной яв ляется форма, в которой издаются акты в порядке делеги рования законодательных полномочий (в Великобритании это приказы монарха в Совете, в США – исполнительные приказы Президента).

Среди особенностей делегирования законодательных пол номочий в странах семьи общего права можно выделить на Егоров, А.В. Конституционн ые асп екты отеч ественного нормотворчества / А.В. Егоров // Конституцион но-п рав овые проблемы формирования социального правового государства: материалы междунар.

научн.-практ. конф./ Бел.гос.ун–т – Минск, 2000.— С. 59.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.