авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

191 ЕХ/28

Исполнительный совет

Сто девяносто первая сессия

Partie I

ПАРИЖ, 16 апреля 2013 г.

Оригинал: французский

Пункт 28 пересмотренной предварительной повестки дня

Новые доклады ревизора со стороны

Часть I Доклад о ревизии программы участия ЮНЕСКО РЕЗЮМЕ В соответствии со статьей 12.4 Положения о финансах ревизор со стороны представляет свой доклад о ревизии Программы участия ЮНЕСКО.

Ожидаемые меры со стороны Исполнительного совета: предлагаемое решение в пункте 139.

СЛУЖБА РЕВИЗОРА СО СТОРОНЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО ВОПРОСАМ ОБРАЗОВАНИЯ, НАУКИ И КУЛЬТУРЫ ДОКЛАД О РЕВИЗИИ ПРОГРАММЫ УЧАСТИЯ ЮНЕСКО Код Счетной палаты: UNESCO-2012- (i) Перечень рекомендаций Рекомендация № 1. Организация должна устанавливать «потолок финансирования по каждой стране» только в целях оптимизации объема заявок, представленных потенциаль ными бенефициарами;

вместе с тем, для содействия обеспечению эффективности приори тетов, обозначенных как Генеральной конференцией, так и Секретариатом, этот потолок следует определять более дифференцированно между группами бенефициаров (и, в частности, применять его также в отношении географических приоритетов) и доводить до сведения государств-членов с целью ограничения их заявок.

Рекомендация № 2. Поскольку Программа участия служит средством оказания помощи государствам, а не механизмом перераспределения, следует установить критерий для отбора, сопоставимый с критерием «порогового уровня ВВП на душу населения», который был принят Секретариатом в 2006 г. и обеспечивает корреляцию финансирования с мате риальными и/или экономическими возможностями бенефициаров: во избежание превра щения лишь во второстепенный или стимулирующий критерий он должен быть закреплен в резолюции Генеральной конференции.

Рекомендация № 3. Помимо исключительных случаев, имеющих неоспоримое обоснование (политические беспорядки, стихийные бедствия и т.п.), страны, не выполнившие своих обязанностей по отчетности в отношении проектов за предыдущие двухлетние периоды, должны быть лишены возможности подавать заявки в рамках текущего двухлетнего периода;

вопрос о лишении этого права может быть рассмотрен вновь, как только эти обязанности будут выполнены, в том числе до завершения процесса распределения в рамках текущего двухлетнего периода (в частности в связи с возможным вторым этапом отбора предложений о краткосрочных проектах – если этот новый подход будет принят).





Рекомендация № 4. На основе констатации того, что некоторые тематические приоритеты иногда остаются мертвой буквой, поскольку в их отношении не была эффективно применена модель отбора проектов, рекомендуется, в частности для обеспечения эффективности приоритета «Гендерное равенство», побуждать потенциальных бенефициаров включать по крайней мере один проект по этой тематике в первую половину их списка заявок.

Рекомендация № 5. Вопрос о целесообразности использования Программы участия для поддержки материальных аспектов функционирования национальных комиссий должен быть поставлен перед Генеральной конференцией и недвусмысленно прояснен. Для устранения конфликта интересов на местном уровне и с учетом затруднительности проведения четкого и поддающегося контролю разграничения настоятельно рекомендуется с этой целью исключить в рамках Программы участия финансирование всех проектов или всех расходов по обеспечению прямой материальной поддержки функционирования национальных комис сий. Поддержка, которую Организация намерена законным образом оказывать националь ным комиссиям в контексте Устава национальных комиссий, должна предусматриваться и регламентироваться на транспарентной основе по линии Обычной программы (в рамках бюджета ERI).

Рекомендация № 6. Для того чтобы облегчить работу по выполнению процедур и обес печить соответствующее качество досье заявок, настоятельно рекомендуется разработать интерактивный механизм (через Интернет) для оказания помощи в подготовке, оформлении и подаче заявок на финансирование по Программе участия. Этот доступный и постоянно обновляемый механизм должен предоставлять все официальные руководящие принципы и неофициальные рекомендации, позволяющие национальным комиссиям с начального этапа обеспечивать определенный уровень качества заявок.

Рекомендация № 7. Рекомендуется провести углубленный пересмотр политики и меха низмов подготовки практических работников национальных комиссий, задача которых заклю чается, главным образом, в содействии осуществлению процедур Программы участия;

это (ii) должно осуществляться, как минимум, посредством более строгого и рационального выбора сотрудников для такой подготовки и использования наиболее экономичных и эффективных средств (участие подразделений на местах, создание учебных пособий).

Рекомендация № 8. Самым настоятельным образом рекомендуется пересмотреть управле ние процессом выделения финансовых средств, делегировав заместителю Генерального директора по Сектору ERI полномочия в отношении соответствующих решений;

качество, нейтральность и целесообразность таких решений должны обеспечиваться посредством коллегиального функционирования Межсекторального комитета, в котором должны быть представлены все основные заинтересованные сектора и службы (BSP, BFM), выполняя в духе ответственности свою экспертную роль.

Рекомендация №° 9. Секретариату рекомендуется предпринять решительные усилия по сокращению расходов на обработку досье Программы участия. Необходимо принять в духе здравого смысла определенные меры, в частности: ограничение (в целях повышения эффективности) числа досье, которые может представлять каждая группа стран в зависи мости от уделяемого ей приоритета;

устранение избыточного оборота бумажных доку ментов;

возложение на представительства ответственности за представление от имени национальных комиссий только подлинных досье, что обеспечит тем самым аутентичность требуемых подписей.

Рекомендация № 10. В интересах значительного улучшения положения со сроками при нятия решений, уведомления и выплаты финансовых средств, а также во избежание перегрузки служб (включая сектора) в самом начале двухлетнего периода, что серьезным образом сказывается на качестве оценок и решений, рекомендуется для Программы на 2014-2015 гг. рассмотреть возможность проводить отбор проектов в два этапа: первый – с января по июнь первого года двухлетнего периода (долгосрочные проекты) и второй – с сентября по ноябрь того же года (краткосрочные проекты).

Рекомендация № 11. Никакой финансовый отчет впредь не должен считаться «проконтро лированным», если не были изучены документы, подтверждающие указанные расходы. Для обеспечения полной эффективности этого принципа рекомендуется создать программу сис тематического контроля на основе взаимодействия Отдела ERI, Бюро финансового управ ления (BFM) и Службы внутреннего надзора (IOS) и, помимо исключительных случаев, пору чить проверку финансовых отчетов по проектам в рамках Программы участия подразде лениям на местах.

Рекомендация № 12. Для придания полного смысла принципу оценки проектов по Программе участия, контроля за реальным осуществлением финансируемых мероприятий и содействия обоснованию их соответствия стратегическим целям ЮНЕСКО следует укрепить механизм оценки достижений и воздействия этих проектов, в частности посредством при дания систематического характера подготовке секторальных, географических и темати ческих обобщений докладов об оценке, распространения информации об успешной практике среди национальных комиссий и реального выполнения правила проведения шестилетней оценки в целях обеспечения руководящим органам основы для принимаемых ими решений.

Рекомендация № 13. Сегодня необходимо закрепить в резолюции Генеральной конфе ренции основные принципы, ориентиры, условия и правила управления и оценки в отно шении мероприятий, финансируемых в рамках Программы участия, а в двухлетней резо люции в документе C/5 устанавливать лишь основные приоритеты распределения средств этой программы, возложив на Генерального директора задачу определения в процессе управления условий и наиболее подходящих средств для обеспечения ее эффективности. С учетом этого, а также в интересах обеспечения эффективности и экономии, более важную роль в проведении предварительной экспертизы, осуществлении финансового контроля и окончательной оценки проектов должны играть подразделения на местах.

(iii) СОДЕРЖАНИЕ Стр.

ЦЕЛИ, РАМКИ И МЕТОДЫ РЕВИЗИИ................................................................................ I.

ПРОГРАММА УЧАСТИЯ...................................................................................................... II.

Применяемые правовые источники........................................................................... 2. Регулирование на двухлетней основе....................................................................... 2. Осуществление........................................................................................................... 2. Проведенные ранее проверки.................................................................................... 2. Меры, принятые по итогам предыдущих ревизий..................................................... 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОГРАММЫ УЧАСТИЯ..................................................................... III.

Правила, установленные государствами-членами................................................... 3.

Работа Секретариата по управлению Программой участия.................................... 3. 3.2.1 Управление целями Программы участия......................................................... Таблица № 4: 25 стран с ВВП выше 10 000 долл. на душу населения, подавших заявки на финансирование в рамках Программы участия (в порядке убывания ВВП)........................................................................................ 3.2.2 Обеспечение качества досье.......................................................................... 3.2.3 Регулирование сроков................................................................................... ЭФФЕКТИВНОСТЬ............................................................................................................. IV.

Реальные расходы на управление Программой участия....................................... 4. 4.2 Порядок рассмотрения досье...................................................................................... 4.3 Управление временем процесса принятия решений................................................ КОНТРОЛЬ И ОЦЕНКА...................................................................................................... V.

Действующие правила.............................................................................................. 5. Контроль финансовых отчетов................................................................................ 5. Система «блокирования» стран............................................................................... 5. Пробелы в оценке..................................................................................................... 5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................................... VI.

ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ.............................................................................................. ПРЕДЛАГАЕМОЕ РЕШЕНИЕ............................................................................................. VII.

(iv) ПРИЛОЖЕНИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ I Упрощенная схема процедур Программы участия ПРИЛОЖЕНИЕ II Оценка расходов на управление Программой участия (2012-2013 гг.) ПРИЛОЖЕНИЕ III Утвержденные суммы в разбивке по «группам бенефициаров/географическим регионам» в рамках Программы участия 191 ЕХ/ Partie I I. Цели, рамки и методы ревизии В соответствии с уведомлением, представленным 19 июля 2012 г., группа из трех реви 1.

зоров провела общую ревизию (процедур, управления, результатов) Программы участия согласно перечню задач, заблаговременно сообщенному Секретариату. Общая цель заклю чалась в анализе и оценке соответствия ориентиров, приоритетов и достижений Программы участия установкам Среднесрочной стратегии ЮНЕСКО на 2008-2013 гг., а также в определении эффективности и действенности управления этой Программой. Ревизорская миссия охватывала все проекты, поддержанные в рамках Программы, включая программы чрезвычайной помощи, в двухлетние периоды 2008-2009 гг. и 2010-2011 гг. и в 2012 г. Она проходила в Штаб-квартире ЮНЕСКО в Париже с 27 августа по 7 сентября 2012 г., а затем в рамках миссий на местах в выборке из десяти стран с 15 октября по 15 ноября 2012 г.

Работа имела целью:

2.

- анализ и оценку интеграции и взаимодополняемости Программы участия с другими инструментами сотрудничества Организации, в отношении бенефициаров и содержания;

- оценка организационных методов ЮНЕСКО по эффективному отбору проектов в соответствии с целями, которые она перед собой ставит;

- анализ и оценка процедур с точки зрения эффективности, действенности и эконом ности, начиная с приема заявок, и кончая закрытием досье;

- проверка значимости осуществленных проектов и достигнутых результатов и их соответствия целям, указанным в решениях о финансировании.

Ревизия проводилась в соответствии с Международными стандартами ревизии Меж 3.

дународной организации высших ревизионных учреждений (МОВРУ), а также с Положением о финансах Организации и дополнительным кругом задач, определяющими мандат ревизора со стороны.

Каждый проект замечания и рекомендации был обсужден с сотрудниками Штаб 4.

квартиры. Заинтересованные национальные комиссии смогли представить комментарии, разъяснения и дополнительные сведения, которые они сочли необходимыми, после того, как им были препровождены резюме замечаний, высказанных на местах. Секретариат подтвердил действительность фактов, изложенных в настоящем документе, в кото ром, в соответствующих случаях и по мере необходимости, полностью учитываются его комментарии и дополнительные фактологические элементы, представленные в его ответе на представление промежуточного доклада.

II. Программа участия Программа участия находится в ведении Сектора внешних связей и общественной ин 5.

формации (ERI), который обеспечивает управление ею. Другие сектора и службы функцио нального или программного характера (занимающиеся людскими ресурсами, финансами, поддержкой, аудитом и оценкой) также весьма широко задействованы в этой работе. Неко торые местные или региональные подразделения тоже участвуют в управлении данной Про граммой или в ее оценке. Таким образом, Программа участия занимает весомое место во внутренней организации ЮНЕСКО.

Первая «техническая программа ЮНЕСКО» была создана в 1955-1956 гг. (документ 6.

8 С/5) для оказания помощи государствам-членам в отношении незапланированных меро приятий (именовавшихся «специальными»). Она стала «Программой участия» в соответ 191 ЕХ/ Partie I – page ствии с резолюцией 9-й сессии Генеральной конференцией (была включена в документ 9 С/5). Таким образом, речь идет о хорошо известной программе, которая существует более 55 лет и для которой всегда было характерно оказание прямой помощи государствам членам (национальным комиссиям – НАЦКОМ) с учетом приоритетов, отчасти определяе мых ими самими, в целях разработки мероприятий, которые не предусматриваются непо средственно в Обычной программе ЮНЕСКО.

Неправительственные организации (НПО), поддерживающие официальные отношения 7.

с ЮНЕСКО, могут также пользоваться ее непосредственной помощью. Однако в пункте 3. раздела I – «Общие принципы» главы K – «Директивы, касающиеся партнерских отношений ЮНЕСКО с неправительственными организациями» в сборнике «Основные документы. Из дание 2012 г.» указывается, что сотрудничество с другими национальными или местными НПО должно осуществляться во взаимодействии с национальной комиссией по делам ЮНЕСКО соответствующего государства-члена. Таким образом, существует два уровня взаимодействия с НПО (по линии ЮНЕСКО и НАЦКОМ), что относится также и к Программе участия.

Мероприятия/проекты, финансируемые по линии Программы участия, могут носить 8.

региональный, субрегиональный или национальный характер;

принципы и методы финанси рования определяются резолюциями Генеральной конференции.

2.1 Применяемые правовые источники Наличие многочисленных нормативных документов может приводить к широкому и в 9.

некоторых случаях даже противоречивому толкованию содержания Программы участия и условий ее осуществления. Первое существенное замечание в этом плане заключается в констатации того, что хотя Программа участия осуществляется на протяжении нескольких десятилетий, она никогда не была закреплена в каком-либо установочном документе долго срочного характера: само существование программы, ее цели и условия осуществления определяются в полном объеме и конкретным образом в резолюции, принимаемой на каж дой сессии Генеральной конференции (в контексте утверждаемого бюджета C/5).

10. Этот весьма краткосрочный подход частично компенсируется внесением Программы участия в Среднесрочную стратегию. Например, в Стратегии на 2008-2013 гг. (34 С/4) под робно указывается, с одной стороны, потенциальный бюджет Программы участия (опреде ленный в размере 19,07 млн долл. 1 на двухлетний период);

бюджет, выделяемый ей на те кущую деятельность (53 100 долл.), и бюджетные ассигнования на персонал, обеспечи вающие ее осуществление на уровне Штаб-квартиры (1,135 млн долл.). Но если тем самым определяется глобальное бюджетирование Программы участия в среднесрочной перспек тиве, то не принято какой-либо более долгосрочной стратегии с точки зрения содержания или целей этой Программы.

11. В силу того, что национальные комиссии играют центральную роль в осуществлении этой Программы, важно в необходимых случаях опираться на «Устав национальных комис сий по делам ЮНЕСКО», принятый на 20-й сессии. Для более четкого понимания характера взаимоотношений и соответственно взаимных обязанностей сторон в Уставе, в частности, указывается: «В целях развития регионального, субрегионального и двустороннего сотруд ничества в области образования, наук

и, культуры и информации, в частности посредством совместно разрабатываемых и выполняемых программ, национальные комиссии сотрудни чают между собой и с региональными бюро и центрами ЮНЕСКО. Это сотрудничество мо жет касаться […] выполнения и оценки проектов и принимать форму совместно организуе мых исследований, семинаров, совещаний и конференций» […].

В долларах США.

191 ЕХ/ Partie I – page 12. Важно также отметить, что Устав предусматривает, что «каждому государству-члену надлежит обеспечить своей национальной комиссии необходимый ей статус, структуру и средства» и что «национальная комиссия должна иметь […] постоянный секретариат, располагающий […] персоналом высокого уровня […] и необходимыми финансовыми сред ствами для эффективного выполнения функций […]». Поскольку в этом же документе го ворится (статья V), что ЮНЕСКО «оказывает им, по мере возможности, необходимое со действие для выполнения стоящих перед ними задач [...];

(а) обеспечивая подготовку но вых генеральных секретарей [...];

(b) предоставляя им материальную помощь [...];

(c) заключая с ними, по мере необходимости, контракты на выполнение мероприятий, предусмотренных в ее программе», можно сделать вывод, что Организация вправе финан сировать национальные комиссии и их функционирование;

однако вопрос о том, как ЮНЕСКО могла бы финансировать деятельность или функционирование национальных ко миссий, остается неоднозначным, и эта неопределенность, как будет видно ниже, тяготеет над Программой участия.

Регулирование на двухлетней основе 2. 13. Таким образом, Программа участия как таковая утверждается Генеральной конферен цией перед началом каждого двухлетнего периода. Принимая во внимание установленный круг задач для ревизии, были рассмотрены самые последние нормативные источники. Из них следует, что в ходе двух последних двухлетних периодов устанавливалось, что в рамках Программы участия обеспечивается «непосредственная дополнительная поддержка […] государств-членов и членов-сотрудников […] в соответствии с определяемыми ими при оритетами», но предусматривалось, что такая поддержка должна оказываться «в соот ветствии со стратегическими целями и двухлетними секторальными приоритетами Организации». В резолюции, относящейся к документу 36 С/5, указывается, что будут про должены усилия с целью побудить различных бенефициаров представлять доклады об оценке и финансовые отчеты, а также вести книги бухгалтерского учета;

в ней также указы вается на необходимость обеспечить «улучшение формулирования, оценки и выполнения заявок» и «укрепление […] механизмов отчетности» в интересах совершенствования ра боты по выполнению, управлению и мониторингу программы. Тем самым ЮНЕСКО изна чально обеспечивает себе серьезный механизм для организации, анализа и мониторинга Программы участия на текущий двухлетний период.

14. Последние принципы Программы участия подробно изложены в резолюциях, содержа щихся в документе 36 С/5: сферы применения этой Программы остаются весьма много численными. Количество досье, которые могут быть представлены, ограничено до десяти, и порядок приоритетности соответствующих проектов устанавливается каждой национальной комиссией. Для международных НПО, поддерживающих официальные отношения с ЮНЕСКО, зарезервировано 5% от общего объема средств, и они могут представлять от дельные заявки. Другие НПО, действующие на национальном уровне, включены в указанный лимит на уровне 10 заявок. Генеральная конференция устанавливает крайний срок для представления досье на каждый двухлетний период;

национальные комиссии могут просить о предоставлении финансовой поддержки или об осуществлении конкретного проекта сила ми ЮНЕСКО. Объем средств для проектов, представляемых для финансирования по линии Программы участия, ограничивается суммой в 26 000 долл. для национальных проектов, суммой в 35 000 долл. для субрегиональных или межрегиональных проектов, суммой в 000 долл. для региональных проектов и суммой в 50 000 долл. для оказания чрезвычайной помощи. Требуются представить финансовый отчет и подробный доклад о результатах каж дого проекта, а также шестилетний доклад, имеющий целью обеспечить Секретариату воз можность представить руководящим органам оценку воздействия Программы и ее соответ ствия целям и приоритетам Организации.

15. Особенность этой двухлетней резолюции состоит в том, что она раз в два года полно стью определяет общий регламент Программы участия. Она представляет собой, по видимому, одну из самых длинных резолюций, принимаемых высшей руководящей инстан 191 ЕХ/ Partie I – page цией, что не может не вызывать удивления с учетом ее тематики, бюджетная значимость которой не столь уж несущественна, но все же остается ограниченной (от 20 до 30 млн долл. в разные бюджетные периоды).

16. Хотя принимаемое раз два года решение о регламенте Программы участия в опре деленной степени позволяет обеспечить ее адаптацию к экономической ситуации, непред виденные обстоятельства дают себя знать, и возможность обеспечения устойчивой страте гии как для ЮНЕСКО, так и для национальных комиссий может оказаться под сомнением.

Осуществление 2. 17. Подробности процедуры определяются не только в вышеупомянутых основопола гающих документах, но и в Руководстве по административным вопросам. Они приводятся в техническом письме Генерального директора, направляемом постоянным представитель ствам и национальным комиссиям в начале каждого двухлетнего периода. В этом документе указываются рамки действия Программы участия, условия подачи заявок и материалы, ко торые надлежит представить 2.

18. Именно на этом этапе процедуры устанавливается срок для получателей помощи, внутренний порядок изучения досье, толкование правил бюджета и, в частности, функцио нирование механизмов контроля, запрещающих, например, в рамках данного двухлетнего периода предоставлять средства бенефициару, который в предыдущие двухлетние периоды не обеспечил соблюдение правил подотчетности в отношении своего бухгалтерского учета или оценки 3.

19. Процедура мониторинга досье (которая оценивается ниже) приобрела сложный харак тер. Помимо Сектора ERI в нее вовлекаются все другие сектора и службы Организации в ходе нескольких этапов работы в рамках конкретного досье (заявка, рассмотрение в меж ведомственном комитете, контроль доклада об оценке, контроль финансового отчета и т.п.), каждый раз, когда надлежит проверить соблюдение правил управления и бухгалтерской от четности, а также согласованность с целями ЮНЕСКО.

Проведенные ранее проверки 2. 20. Программа участия, высоко оцениваемая одними и критикуемая другими, явным обра зом не оставляет равнодушной ни одну заинтересованную сторону (постоянные представи тельства, национальные комиссии, Секретариат, НПО и т.п.). Этим, несомненно, объясняет ся количество уже проведенных в недавнем прошлом конкретных ревизий этой Программы, а также ссылки на нее в рамках ряда других внутренних разработок по смежным темам. По следнее мероприятие ревизора со стороны относится к 2000 г. (Управление Генерального ревизора Канады). Самые последние обследования по этому вопросу были осуществлены Службой внутреннего надзора (IOS 4): из проведенных достаточно недавно мероприятий следует упомянуть общую оценку Программы участия в 2008 г. и ревизию в шести странах в 2009 г.

Нерегламентным характером этой меры объясняется то, что положения письма, разосланного в январе 2012 г., сообразуются с контекстом бюджетных ограничений и определяют вытекающие из них приоритеты, которые надлежит соблюдать в 2012 г.

При этом он становится «заблокированной страной», которая не будучи лишенной возможности подавать заявки по линии Программы участия, не вправе пользоваться ею до тех пор, пока не выполнит полностью все свои обязательства в отношении управления, контроля и оценки или не обеспечит возмещение тех сумм, использование которых не было обосновано.

Internal Oversight Service.

191 ЕХ/ Partie I – page 21. Проведенные IOS мероприятия позволили констатировать очень большое количество поданных заявок, значительно превышающее финансовые возможности Программы участия и требующее существенных административных расходов для рассмотрения тех из них, ко торые были, в конечном счете, отклонены. Они выявили отсутствие согласованных и ста бильных критериев, служащих ориентиром при подготовке предлагаемых заявок, а также продемонстрировали, что работа по рассмотрению соответствующих досье, распределяе мая среди многочисленных участников, по-прежнему требует чрезмерных затрат времени.

Был отмечен факт неадекватности установленных сроков предоставления финансовых от четов и докладов об оценке (в частности предоставляемое в некоторых случаях разрешение предъявлять эти документы только в конце двухлетнего периода, следующего за тем, в ходе которого был осуществлен проект), а также мер по мониторингу и оценке.

22. Выводы и наблюдения, сделанные в 2008 г. и 2009 г., позволили затем Службе внут реннего надзора рекомендовать Секретариату ряд мер, включая следующие:

уточнить вклад Программы участия в реализацию общих целей Организации и четко определить цели и ожидаемые результаты;

определить приоритеты, которыми следует руководствоваться при подаче заявок национальными комиссиями;

усилить рассмотрение заявок;

сократить максимальное количество заявок, которые может подавать одна страна, для повышения эффективности управления;

уточнить правила технической оценки на подготовительной стадии и по итогам за вершенного проекта (ex ante и ex post);

установить более селективные критерии для рассмотрения заявок о наращивании потенциала национальных комиссий;

установить на более ранние даты крайний срок подачи финансовых отчетов и до кладов об оценке;

распространять передовую практику.

23. Что касается надлежащих улучшений в области управления, то IOS рекомендовала, в частности, повысить действенность рассмотрения заявок (в том числе путем анализа рисков для бенефициаров в плане совершенствования мероприятий по контролю), а также укрепить коммуникацию и усилить помощь национальным комиссиям.

24. И наконец, можно добавить, что в декабре 2011 г. в рамках изучения взаимосвязей между Секретариатом и национальными комиссиями, IOS подчеркнула, что Программа уча стия не всегда сообразуется с приоритетами Организации в соответствующих странах, и отметила недостаточный уровень сотрудничества между национальными комиссиями и подразделениями ЮНЕСКО на местах.

Меры, принятые по итогам предыдущих ревизий 2. 25. По инициативе Сектора внешних связей и общественной информации (ERI), в ведении которого находится Программа участия, был принят ряд мер и проведены мероприятия во исполнение некоторых рекомендаций вышеназванных ревизий, в более общем плане направленных на улучшение управления Программой. Однако некоторые действия, которые зависят от решения Генеральной конференции, поскольку подпадают под рамки, устанав 191 ЕХ/ Partie I – page ливаемые в ее двухлетней резолюции, были отклонены руководящим органом и поэтому не могли быть осуществлены.

26. Крайний срок представления финансового отчета и оценки реализованного проекта был перенесен на апрель года, следующего после окончания двухлетнего периода. Про цесс оценки заявок и принятия решения был усилен путем улучшения координации служб, участвующих в экспертизе досье;

посредством укрепления работы Межведомственного ко митета;

благодаря стремлению консультировать авторов заявок при подготовке их проектов и с помощью более пристального контроля за списком стран, не соблюдающих требований отчетности в отношении бухгалтерских счетов и оценки.

27. Предложение Генеральной дирекции, направленное на создание благоприятных усло вий для проектов стран Африки посредством установления для них крайнего срока подачи заявок на 31 января первого года двухлетнего периода, т.е. на месяц раньше других, было отклонено в 2011 г. В остальном большинство рекомендаций остаются мертвой буквой;

со кращение числа досье, которые могут быть представлены, не было принято;

распро странение эффективной практики осуществляется лишь весьма ограниченным образом;

пути сокращения приоритетов не были изучены.

III. Эффективность Программы участия 3.1 Правила, установленные государствами-членами 28. Рамки, обозначенные в череде резолюций, принимаемых на каждый двухлетний пери од для определения особенностей Программы участия, имеют недостаточную геогра фическую целенаправленность;

характеризуются большим количеством маломасштабных действий весьма разнообразного характера и имеют не всегда четко просматривающиеся связи с основными приоритетами Организации.

29. Программа участия имеет недостаточную географическую целенаправленность. В резолюции 36 C/69 предусматривается, что в рамках Программы участия приоритет будет придаваться предложениям, представляемым наименее развитыми странами (НРС);

разви вающимися странами;

странами, находящимися в ситуациях после конфликтов и бедствий (ПКПБ);

малыми островными развивающимися государствами (МОСРГ);

странами с пере ходной экономикой и странами со средним уровнем дохода (СУД). В предыдущей резо люции (35 C/Рез. 67) МОСРГ, ПКПБ и СУД не охватываются приоритетной стратегией.

30. Таким образом, 168 стран или 83% из всего состава государств-членов и ассоцииро ванных членов ЮНЕСКО (в целом 203 члена) являются потенциальными бенефициарами, которые становятся приоритетными в плане распределения средств по линии Программы участия. Концепция приоритета оказывается лишенной содержания, и обусловленная ею стратегия оборачивается распылением финансовых средств во множестве стран.

31. Проводятся многочисленные мероприятия разрозненного характера с низким уров нем финансирования. Ввиду этого Программа участия представляется как совокупность микро-проектов, затрагивающих все сектора ЮНЕСКО. Средняя сумма средств для каждого досье относительно невелика (20 000 долл. в 2008-2009 гг. и 22 000 долл. в 2010-2011 гг.). К тому же, уместно отметить в этой связи, что эти суммы порой сопоставимы с теми сред ствами, которые выделяются на деятельность, прямо проводимую на местном уровне по линии Обычной программы, и что эти суммы позволяют, тем не менее, осуществлять значи мые действия в большинстве стран-бенефициаров.

32. Согласно последней резолюции (36 C/69), финансовая помощь со стороны ЮНЕСКО может использоваться для финансирования ограниченного круга товаров и услуг: услуги специалистов и консультантов, исключая расходы на персонал и административную под 191 ЕХ/ Partie I – page держку;

стипендии и учебные гранты;

публикации, периодические издания и документация;

оборудование (кроме транспортных средств);

конференции, совещания, семинары и курсы подготовки. Ниже приводится распределение ассигнований для оказания помощи в рас сматриваемый период.

Таблица № 1: Изменения в распределении помощи (в процентах) 2008-2009 гг. 2010-2011 гг. 2012-2013 гг.

Конференции и совещания 23,1 % 22,3 % 26,0 % Семинары 19,4 % 23,0 % 27,0 % Оборудование и материалы 25,2 % 22,3 % 16,3 % Стипендии 5,0 % 3.8 % 3.8 % Консультанты 14,9 % 15,3 % 16,7 % Публикации, переводы и репрографическое воспроизведение 12,4 % 13,3 % 10,2 % Источник: Данные ERI, обработанные ревизором.

Примечание: Данные в столбце за 2012-2013 гг. соответствуют только заявкам на двух летний период, утвержденным на дату выпуска доклада.

33. Несмотря на осуществленное в рамках Сектора ERI разграничение между подраз делением по Программе участия и Секцией стипендий, все еще значительная доля утверж денных проектов предназначена для предоставления стипендий или других подобных акций.

С 2012 г. значительно снизилась доля расходов на оборудование и материалы, в частности вследствие инициативы Сектора ERI по улучшению контроля за приемом заявок на обору дование в интересах национальных комиссий. Это решение представляется спорным и еще подлежит арбитражу Генерального директора. Однако этот вопрос сохраняет свою актуаль ность;

он будет подробнее рассматриваться ниже в настоящем докладе.

34. Распределение утвержденных проектов в разбивке по секторам показывает широкое преобладание тем, связанных с образованием, и относительную перепредставленность культурных проектов (соответствующие пропорции секторов образования и культуры слегка изменились в течение последнего двухлетнего периода, но тенденция остается прежней).

Таблица № 2: Утвержденные заявки в разбивке по секторам (исключая НПО) Partie I – page 191 ЕХ/ 2008-2009 гг. 2010-2011 гг.

Утвержденная сумма Утвержденная сумма Доля сектора в Доля сектора в % % Число Число на Программу участия на Программу участия Обычной программе Обычной программе Программа Программа проектов проектов (млн долл.) (млн долл.) (Раздел II.A).

(Раздел II.A). участия участия Образование 31,49 % 258 5,133 39,1 % 277 6,203 38,1 % 40,3 % Естественные науки 16,37 % 136 2,668 20,4 % 106 2,369 14,6 % 20,1 % Гуманитарные и 61 1,261 7,70 % 10,5 % 59 1,252 7,7 % 10,1 % социальные науки Культура 23,45 % 191 3,822 18,5 % 149 3,331 20,5 % 18,3 % Коммуникация 12,29 % 98 2,003 11,5 % 89 1,910 11,7 % 11,3 % Промежуточный 744 14,887 680 15, итог Другие действия Гендерное 8 0,176 1,1 % 3 0,065 0,4 % равенство DPI 1 0,015 0,1 % 1 0,020 0,1 % ERC/RPO/PTS 7 0,138 0,8 % - - ERI/NCS/NAC 62 0,892 5,5 % 56 0,855 5,3 % ED (МИПО) 8 0,188 1,2 % 11 0,265 1,6 % Промежуточный 86 1,410 71 1, итог ИТОГО, 830 16,297 751 16, Программа участия Источник: Данные ERI и доклады Генеральной конференции, обработанные ревизором со стороны.

191 EX/28 Partie I – page 35. В конечном итоге, несмотря на непропорционально высокую долю культурных про грамм, Программа участия более или менее согласуется в секторальном плане с основными параметрами ассигнования средств, принятыми в рамках Обычной программы.

36. Особая привлекательность культурных программ может, однако, характеризовать со бой приоритеты подателей заявок, поскольку они также должны приниматься во внимание при распределении ресурсов по линии Программы участия. Вместе с тем, может вызывать беспокойство тенденция, связанная с этим секторальным распределением усилий и сви детельствующая о том, что доля конференций и семинаров значительно возрастает с тече нием лет;

в 2008-2009 гг. на эту категорию приходилось 42% расходов на проекты в рамках Программы участия, а теперь на нее ассигновано 53% бюджетных средств, утвержденных в 2012 г. К тому же, обзоры на местах показали, что именно с этими мероприятиями зачастую связано наибольшее число пробелов и даже неопределенностей в том, что касается пра вильного обоснования произведенных расходов.

3.2 Работа Секретариата по управлению Программой участия 3.2.1 Управление целями Программы участия 37. Соответствие всеобъемлющим целям Организации. В резолюциях, принятых на 35-й и 36-й сессиях Генеральной конференции, потенциальным бенефициарам пред лагается подавать заявки, отвечающие всеобъемлющим целям ЮНЕСКО и ее приоритетам.

Однако обзор заявок, представленных Межсекторальному комитету, показывает длинный список, весьма неоднородный по темам и целям, с самыми разнообразными аргументами в обоснование соблюдения установленных критериев, особенно в отношении стратегических аспектов и приоритетов.

38. Принятая процедура для рассмотрения каждого досье должна была бы, в принципе, обеспечивать эффективный контроль за соблюдением этих приоритетов, однако на практике она по-разному реализуется секторами, призванными осуществлять оценку досье. Это про исходит потому, что не все сектора придерживаются одной и той же общей оценки Про граммы участия и ее полезности: какой-то сектор будет проявлять снисхождение к пред ставленным досье в целом, поскольку он в принципе считает, что выделяемые финансовые средства могут давать высокую эффективность на местах;

другой сектор, напротив, полага ет, что большинство проектов столь далеко отстоит от ее приоритетов, что связанная с ними работа по оценке едва ли приемлема.

39. Следуя духу суждения о том, что наделение приоритетом столь значительного числа стран частично лишает смысла само это понятие, объявленному в начале 2012 г. (распоря жением Генерального директора) решению о придании приоритетного характера представ лению и рассмотрению проектов потенциальных бенефициаров из региона Африки, конечно же, недостает эффективности, поскольку не было установлено какого-либо реального и практического ограничения для других заявок. Эти другие заявки, которых насчитывается так же много, как и в предыдущие годы, затем стали рассматривать в рамках смещенного календарного графика, осложняя тем самым нормальное осуществление проектов в сроки, установленные по линии Программы участия, и оказывая, таким образом, более сильное давление на временные рамки предоставления итоговых финансовых отчетов и докладов об оценке.

40. В этой связи следует задаться вопросом о качестве вклада секторов и служб Штаб квартиры: все считают, что рабочая нагрузка, связанная с обработкой досье по линии Про граммы участия имеет низкий уровень соотношения между затратами и эффективностью.

Рост числа требуемых заключений, необходимых для обоснования процесса принятия ре шений о небольших проектах (систематические заключения в отношении покупки компью терной техники независимо от характера и стоимости запрашиваемого оборудования;

за 191 ЕХ/ Partie I – page ключения по проектам публикаций, заключения об окончательных финансовых отчетах и т.п.) затрудняет обеспечение приверженности Программе участия со стороны внутренних структур Организации. Тем более, что их место в механизме оценки и в рамках процедуры отбора не обозначено отчетливым образом в служебных документах;

в ситуации ограничен ности средств, включая людские ресурсы, сосредоточение внимания секторов и служб Штаб-квартиры на «своих собственных приоритетах и своих собственных затруднениях»

подвергает Программу участия риску того, что управление ею приобретет второстепенный и даже пренебрежительный характер.

41. Соблюдение географических приоритетов. Географические приоритеты Программы участия весьма широки, как указано в резолюциях, в которых они определялись в ходе этих двух последних двухлетних периодов. Соответствующие цели в основном были достигнуты в количественном выражении, благодаря действиям Секретариата и механизмам, имею щимся в его распоряжении. Был использован ряд средств, имеющих, однако, различную эффективность.

Таблица № 3: Изменение географических приоритетов 2008-2009 гг. 2010-2011 гг.

Утвержденная сумма Утвержденная сумма Заявки (долл. США) и доля от всей Заявки (долл. США) и доля от всей программы программы (1) (2) Африка 275 5 373 090 28,5 % 277 5 990 155 32,4 % Наименее развитые 288 5 596 256 29,7 % 290 6 194 605 33,5 % страны Островные развивающиеся - - - 148 3 155 275 17,1 % страны (2) 563 (68% от (95% от Итого 10 969 346 58,2 % 15 340 035 83 % общего общего числа) числа) Источник: Данные ERI, обработанные ревизором со стороны.

Процентная доля определяется из расчета всей программы в целом с учетом расходов на функциони (1) рование и финансирование, включая НПО.

МОСРГ не были включены в разряд приоритетов в резолюции на двухлетний период 2008-2009 гг.

(2) 42. Первым их этих механизмов и главным инструментом управления является опреде ление ориентировочных потолков финансирования проектов в разбивке по категориям стран для внутреннего пользования Секретариата: на текущий двухлетний период предусмотрено 100 000 долл. для НРС и 65 000 долл. для МОСРГ. В отсутствие особых случаев в управ лении, таких как блокирование какой-либо страны за несоблюдение своих обязательств в отношении подотчетности, эти потолки позволяют полностью исчерпать весь пакет средств в рамках Программы участия. Ревизоры констатировали, что это внутреннее правило в це лом соблюдается.

43. Эти верхние предельные уровни полезны тем, что обеспечивают уточнение и рациона лизацию внутреннего управления заявками на финансирование, распределение имеющихся средств между странами и содействие соблюдению бюджетных целей. Однако они имеют тот недостаток, что не доводятся до сведения государств-членов, несмотря на их важность.

К тому же, они могут приводить к нежелательным последствиям, ослабляя селективность приема заявок в ситуации, когда их общий объем остается ниже установленного потолка, 191 EX/ Partie I – page или корректируя суммы средств для некоторых заявок не столько на основе объективной перекомпоновки помощи, которая сочтена правомочной, сколько лишь с целью не превысить общий потолок для соответствующей страны. Наконец, они устанавливают равенство между государствами-членами, которое служит лишь фасадом, поскольку в действительности бла гоприятствует менее населенным странам, которые получают тот же уровень поддержки, что и другие, имеющие в десять или сто раз большую численность населения. Однако что касается этого последнего аспекта, то следует отметить, что если критерий ВВП на душу населения считается адекватным в отношении распределения помощи, то и критерием об щей численности населения не следует пренебрегать.

44. Можно отметить, что, как указывалось выше, Секретариат решил в текущий двух летний период на приоритетной основе рассматривать заявки, представляемые от Африки.

В этой связи первые заседания межсекторальных комитетов были посвящены исключи тельно или преимущественно заявкам от этого континента. Этим хронологическим пред почтением объясняется тот факт, что доля африканских досье значительно возросла на первый год бюджетного периода. Тем самым обеспечивается преимущество этим проектам, для реализации которых остается больше времени. Это не означает, однако, что, в конеч ном счете, доля утвержденных африканских досье возрастет, поскольку распределение бюджетных средств зависит прежде всего от вышеуказанных потолков.

45. Секретариат хотел также акцентировать географические приоритеты, в течение несколь ких лет призывая страны с ВВП на душу населения свыше 10 000 долл. не подавать заявки на финансирование. В период бюджетного кризиса эта инициатива является тем более ак туальной, что Программа участия была существенно сокращена в 2012-2013 гг. из-за бюд жетных трудностей, с которыми столкнулась Организация. Еще одним ее достоинством яв ляется то, что она позволяет частично ослабить ограничения, обусловленные многопла новой оптимизацией ассигнуемых средств, путем сокращения числа претендентов. Эта ини циатива дала свои плоды, поскольку большое количество развитых стран не подали заявок на финансирование. Однако уже с начала двухлетнего периода были получены и утвержде ны досье от 25 стран с высоким ВВП. Это касается досье стран 2-й группы Европы, чей ВВП остается высоким, или, что более типично, некоторых островных развивающихся стран со значительным уровнем ВВП на душу населения: будучи призванными принять на себя часть бремени бюджетных ограничений по линии Программы участия, несколько стран МОСРГ тем не менее воспользовались аргументом о географическом приоритете, установленном резолюцией, для представления заявок.

Таблица № 4: 25 стран с ВВП выше 10 000 долл. на душу населения, подавших заявки на финансирование в рамках Программы участия (в порядке убывания ВВП) Последний Общая запрашиваемая Число заявок известный ВВП сумма Страна на 2012-2013 гг.

(долл.) (долл.) Катар 92 501 2 51 Австрия 49 707 1 35 Андорра 44 952 3 103 Бруней-Даруссалам 31 008 7 257 Кипр 30 670 6 146 Греция 26 427 3 96 Оман 25 221 9 187 Мальта 21 209 2 38 191 ЕХ/ Partie I – page Последний Общая запрашиваемая Число заявок известный ВВП сумма Страна на 2012-2013 гг.

(долл.) (долл.) Чешская 20 407 4 75 Республика Бахрейн 18 184 3 57 Словацкая 17 646 1 25 Республика Тринидад и Тобаго 16 699 8 207 Ливия 15 150 8 202 Хорватия 14 488 10 260 Чили 14,394 9 228 Венгрия 14 044 1 Уругвай 13 866 10 187 Польша 13 463 1 35 Сент-Китс и Невис 13 364 10 252 Латвия 12 726 4 67 Казахстан 11 245 6 128 Габон 11 114 10 203 Аргентина 10 941 10 252 Мексика 10 064 9 233 Итого 137 3 357 Источник: ЮНЕСКО.

46. Порог ВВП на душу населения сам по себе служит эффективным критерием. Он отве чает духу программы, которая предусматривает предоставление дополнительной помощи странам, в меньшей степени способным разрабатывать определенные мероприятия только за счет собственных средств, а не систематически всем подряд. Если не вносить слишком много исключений, то он позволяет уменьшить трудности в распределении ограниченных средств. Однако он должен быть утвержден Генеральной конференцией: в настоящее время он установлен Генеральным директором и остается лишь побудительным критерием.

47. Если Организация желает эффективнее применять географические приоритеты, кото рые она определяет, необходимо отказаться от ограничения верхнего предельного уровня общей суммы помощи для приоритетных стран или установить дифференцированные по толки. Это, конечно, приведет к полному прекращению финансирования неприоритетных стран, особенно в Европе, и, если этот критерий будет подтвержден Генеральной конфе ренцией, то из Программы участия будут исключены все страны с ВВП на душу населения выше 10 000 долл. (или иного порогового показателя, который надлежит определить).

48. Кроме того, в интересах оптимизации использования финансовых и кадровых ресурсов в рамках участия программных секторов и служб Штаб-квартиры в осуществлении про цедуры отбора проектов следует отказаться от приема заявок от стран, «заблокированных»

по причине несоблюдения своих обязательств в отношении отчетности. Эти заявки порож дают бесполезную дополнительную нагрузку для работы Секретариата, поскольку даже по 191 EX/ Partie I – page сле их утверждения гарантированно не последует выделение финансирования в ближайшие сроки, соответствующие требованиям Программы участия (касающимся осуществления проектов в рамках двухлетнего периода) Было бы также целесообразным кодифицировать тот факт, что неприоритетные страны могут пользоваться Программой участия только при наличии бюджетных средств после удовлетворения потребностей приоритетных стран с учетом установленных верхних предельных уровней.

Рекомендация № 1. Организация должна устанавливать «потолок финансирования по каж дой стране» только в целях оптимизации объема заявок, представленных потенциальными бенефициарами;

вместе с тем, для содействия обеспечению эффективности приоритетов, обозначенных как Генеральной конференцией, так и Секретариатом, этот потолок следует определять более дифференцированно между группами бенефициаров (и, в частности, применять его также в отношении географических приоритетов) и доводить до сведения государств-членов с целью ограничения их заявок.

Рекомендация № 2. Поскольку Программа участия служит средством оказания помощи гос ударствам, а не механизмом перераспределения, следует установить критерий для отбора, сопоставимый с критерием «порогового уровня ВВП на душу населения», который был при нят Секретариатом в 2006 г. и обеспечивает корреляцию финансирования с материальными и/или экономическими возможностями бенефициаров: во избежание превращения лишь во второстепенный или поощрительный критерий он должен быть закреплен в резолюции Ге неральной конференции.


Рекомендация № 3. Помимо исключительных случаев, имеющих неоспоримое обоснование (политические беспорядки, стихийные бедствия и т.п.), страны, не выполнившие своих обя занностей по отчетности в отношении проектов за предыдущие двухлетние периоды, долж ны быть лишены возможности подавать заявки в рамках текущего двухлетнего периода;

во прос о лишении этого права может быть рассмотрен вновь, как только эти обязанности бу дут выполнены, в том числе до завершения процесса распределения в рамках текущего двухлетнего периода (в частности в связи с возможным вторым этапом отбора предложений о краткосрочных проектах – если этот новый подход будет принят).

49. Конкретная цель – гендерное равенство. В течение двух последних двухлетних пери одов росла доля профинансированных проектов, касающихся гендерного равенства, но она все еще остается на скромном уровне (7% от ассигнований по линии Программы участия).

Таблица № 5: Эволюция проектов, касающихся гендерного равенства 2008-2009 гг. 2010-2011 гг.

Утвержденная Утвержденная сумма Число заявок Число заявок сумма (долл.) (долл.) 50 990 500 66 1 347 Источник: ЮНЕСКО, доклад Исполнительному Совету об осуществлении Программы участия.

50. Было констатировано, что вопреки настояниям Секретариата (ERI), проекты, касаю щиеся проблематики женщин и гендерного равенства чаще всего помещаются в конце спис ка запрашивающими помощь странами (на 7-й и 8-й позиции или еще дальше). Причиной этого нe является качество соответствующих досье, однако ввиду неизменности порядка приоритетности, устанавливаемого национальными комиссиями, редко случается, чтобы классифицированные таким образом проекты могли быть выбраны, принимая во внимание также то, что поставленной ЮНЕСКО цели отводится соответствующее место.

191 ЕХ/ Partie I – page 51. На сегодняшний день ни одно официальное правило и ни один механизм не смогут серьезно способствовать достижению этой цели, если сами запрашивающие помощь страны не приложат усилий для ее добросовестного отображения в списках своих проектов. Введе ние обязывающего правила, например в форме обязательного требования помещать среди первых пяти проектов один проект, отвечающий этой стратегической цели, могло бы в рам ках Программы участия придать такого рода проектам вес, соответствующий намерениям Организации.

Рекомендация № 4. На основе констатации того, что некоторые тематические приоритеты иногда остаются мертвой буквой, поскольку в их отношении не была эффективно применена модель отбора проектов, рекомендуется, в частности для обеспечения эффективности при оритета «Гендерное равенство», побуждать потенциальных бенефициаров включать по крайней мере один проект по этой тематике в первую половину их списка заявок.

52. Поддержка, оказываемая национальным комиссиям. Выводы ревизора со стороны по буждают задаться вопросом о том, не является ли или не стала ли поддержка националь ных комиссий неявной дополнительной целью Программы участия.

53. Хотя цели и приоритеты, закрепленные в резолюциях Генеральной конференции, остаются широкими и недостаточно отчетливыми, следует отметить, что в рамках Програм мы участия, наоборот, с большой ясностью отводится особая роль и оказывается постоян ная поддержка национальным комиссиям в качестве существенно важных органов и цен тральных участников деятельности и реализации этой Программы.

54. Поддержка, оказываемая национальным комиссиям в соответствии с обязательствами Организации по отношению к ним и с положениями Устава национальных комиссий, прини мает различные формы: программы обучения, консультации, семинары для генеральных секретарей и т.п. Однако возникает вопрос о том, действительно ли Программа участия не является механизмом для материальной поддержки этих структур, хотя это прямо не указа но в перечне задач, поставленных в резолюциях, и даже прочтение Устава национальных комиссий в духе вольной интерпретации не дает надлежащего ответа (см. пункт 2.1 пара графа 12).

55. Данная проблема обретает особую остроту, когда речь заходит не только о косвенном подкреплении национальных комиссий путем придания им конкретной роли в работе Орга низации и, в частности, в реализации проектов Программы участия, но и о прямом рас ширении их средств для деятельности. Отмечено множество заявок по линии Программы участия, касающихся функционирования самих комиссий (памятные даты, поездки, сохране ние архивов, различные публикации). Весьма часто подаются заявки на финансирование оборудования, нередко касающиеся компьютерных средств всех видов, но иногда и в отно шении материалов, менее непосредственно связанных со стратегией ЮНЕСКО (микровол новая печь или оборудование для кондиционирования воздуха). Зачастую обнаруживалось также, что определенные действия предусматривали активное и оплачиваемое участие должностных лиц министерств или национальных комиссий, которым в счет проектов пере числялось дополнительное вознаграждение, законность и размеры которого остаются про блематичными: неоднозначные условия, в которых выплачиваются эти суммы, позволяют обойти положения регламента Программы участия, которые запрещают использование средств для вознаграждения сотрудников.

56. Масштабы этого явления побудили должностных лиц, отвечающих за соответ ствующую процедуру в Штаб-квартире, недавно запросить мнение Генерального директора об условиях, при которых эти действия, а также использование услуг консультантов, равно как и публикация периодических изданий или наиболее важных документов, могут в буду щем быть поддержаны по линии Программы участия. Не дожидаясь ее ответа, на основе секторальных оценок, подкрепляемых предложениями Межсекторального комитета, было решено приостановить рассмотрение 50 досье на текущий двухлетний период и в рамках 191 EX/ Partie I – page многочисленных заявок значительно сократить бюджеты, выделяемые для расходов на кон сультантов, публикации или поездки (следует обратить внимание, что эти же категории рас ходов также были взяты под строгий контроль в рамках осуществления Обычной программы Организации). Однако ограничительное толкование правил для использования средств по линии Программы участия было сформулировано лишь в расплывчатой и субъективной форме;

поскольку никакие четкие директивы не были доведены до сведения национальных комиссий, они были вынуждены, в некоторых случаях и в беднейших странах, справляться с неожиданными трудностями, вызывающими, помимо прочего, подрыв равенства между ни ми.

57. Мероприятия по определению нормативов приемлемых паушальных сумм, проводи мые по модели, аналогичной той, которая используется для определения размеров суточ ных 5, и дифференцируемые для разных регионов, для различных категорий оборудования и для расходов на прием посетителей, представительские мероприятия или публикации либо для других видов чувствительных расходов, позволят оптимизировать работу специалистов по оценке проектов или финансовой отчетности и строить их выводы на более объективной основе. В любом случае потенциальные страны-бенефициары должны получать точную, четкую и заблаговременную информацию об условиях, в которых их проекты оцениваются или будут оцениваться.

Рекомендация № 5. Вопрос о целесообразности использования Программы участия для поддержки материальных аспектов функционирования национальных комиссий должен быть поставлен перед Генеральной конференцией и недвусмысленно прояснен. Для устранения конфликта интересов на местном уровне и с учетом затруднительности проведения четкого и поддающегося контролю разграничения настоятельно рекомендуется с этой целью исклю чить в рамках Программы участия финансирование всех проектов или всех расходов по обеспечению прямой материальной поддержки функционирования национальных комиссий.

Поддержка, которую Организация намерена законным образом оказывать национальным комиссиям в контексте Устава национальных комиссий, должна предусматриваться и регла ментироваться на транспарентной основе по линии Обычной программы (в рамках бюджета ERI).

3.2.2 Обеспечение качества досье 58. Помимо достижения стратегических задач, определенных ЮНЕСКО, важно задаться вопросом о том, представляют ли интерес окончательно выбранные досье, оказывают ли они реальное воздействие и имеют ли тесную связь с деятельностью Организации, а также способны ли действия, осуществляемые в рамках этой Программы, достичь заявленных целей. Для этого необходимо, чтобы все этапы процедуры (подготовка досье в нацио нальных комиссиях, оценка экспертами ЮНЕСКО, выбор из числа признанных прием лемыми досье, обсуждение в Межсекторальном комитете, принятие решения Генеральным директором) сообразовывались с этими целями.

59. Роль национальных комиссий в подготовке досье. Досье, представляемые в ЮНЕСКО национальными комиссиями 6, имеют много недостатков, как по форме, так и по содержанию.

Нет смысла останавливаться на качестве оформления досье (использование соответст вующего бланка;

читаемость подписи, имени и должности лиц, уполномоченных подавать досье и т.п.), если несколько возвратов материалов, требующихся в некоторых случаях для их доработки, не вызывают никакой задержки в обработке заявок и соответственно в при нятии решений о распределении средств. Однако запоздалое решение о предоставлении помощи задерживает выделение средств и к тому же сокращает имеющееся время для вы Daily Subsistence Allowance.

Были изучены материалы всех заседаний межсекторальных комитетов за период с 2012 г. и вплоть до начала сентября текущего года.

191 ЕХ/ Partie I – page полнения программы: было установлено, что это зачастую сказывается на качестве проек тов, особенно когда проекты должны быть осуществлены в определенный срок (например, коллоквиум, конференция, семинар или тренинг) и при невозможности этого из-за указанных задержек либо переносятся на другую дату в менее благоприятных условиях, либо «заме няются» по инициативе местных комиссий и, в конечном счете, как выясняется, имеют мало общего с проектами, которые ЮНЕСКО первоначально намеревалась поддержать.


60. Основные изъяны по содержанию вызваны по большей части недостаточной связью между предлагаемыми действиями и конкретными приоритетами Организации;

неудов летворительным описанием проекта;

невозможностью установить, способна ли преду сматриваемая деятельность оказать значительное воздействие;

заинтересованностью ЮНЕСКО непосредственно финансировать функционирование национальных комиссий, запрашивающих поддержку. Сектором ERI были предприняты различные инициативы для того, чтобы помочь подателям заявок повысить общее качество их досье, в том числе путем улучшения связи представляемых проектов с приоритетами Организации. Если оставить в стороне проблематику материальной поддержки функционирования национальных комис сий, то можно было бы предусмотреть другие улучшения.

61. Хотя «Руководство по Программе участия», в котором собраны основные руководящие документы по этой Программе и образцы заявки, сопроводительного письма и финансового отчета, распространяется среди государств-членов, обновленные типовые формуляры не доступны на веб-сайте Организации, и их по-прежнему невозможно заполнить (с помощью загружаемых трафаретов) и отправить в онлайновом формате. Следует изучить возмож ность усовершенствования в этом аспекте: для этого, несомненно, потребуется принять во внимание проблематику подтверждения подлинности пересылаемых в электронной форме материалов, но такое улучшение должно позволить избавиться от всех вопросов обеспече ния формального соответствия, и его достоинством будет то, что оно поможет подателям в разработке содержания их заявок.

62. Работа национальных комиссий. Для оказания государствам-членам помощи в раз работке своих проектов и оформлении заявок ЮНЕСКО в этом году приложила к директивам Штаб-квартиры перечень из 30 пунктов, которые следует принимать во внимание. В этом контрольном листе подчеркивается необходимость согласовывать проекты с приоритетами Организации, вносить вклад в повышение наглядности ее деятельности и избегать конфлик та интересов. В нем уточняется, какие сведения надлежит предоставить (место исполнения, минимальное описание, ожидаемые участники, другие источники финансирования);

указы ваются требования по оформлению, предъявляемые к направляемым документам (инфор мационный формуляр, должность подписавшего лица и т.п.);

представлены рекомендации о предпочтительном виде расходов (например, аренда вместо покупки оборудования, когда речь идет об одноразовом мероприятии).

63. Эти предписания, которые являются результатом практической интерпретации поло жений основной резолюции по Программе участия, а также собственных требований Гене ральной дирекции, должны позволить улучшить качество досье, предоставляя специа листам по оценке более точную и согласованную основу для суждений. Они представляют собой значительный шаг вперед в проведении этой программы. Тем не менее, вызывает сожаление тот факт, что они были сформулированы лишь 13 января 2012 г., когда крайний срок для представления досье на текущий двухлетний период уже почти истек: страны, наиболее «привычные» к Программе участия, уже за несколько месяцев до этого подгото вили свои досье, причем иногда с теми изъянами по форме и содержанию, которые были подвергнуты критике выше.

Рекомендация № 6. Для того чтобы облегчить работу по выполнению процедур и обес печить соответствующее качество досье заявок, настоятельно рекомендуется разработать интерактивный механизм (через Интернет) для оказания помощи в подготовке, оформлении и подаче заявок на финансирование по Программе участия. Этот доступный и постоянно 191 EX/ Partie I – page обновляемый механизм должен предоставлять все официальные руководящие принципы и неофициальные рекомендации, позволяющие национальным комиссиям с начального этапа обеспечивать определенный уровень качества заявок.

64. Роль подразделений на местах. Проведенные на местах обследования показали весьма неупорядоченное участие подразделений на местах в подготовке и осуществлении Программы участия (только Сектор коммуникации и информации (CI) систематически при влекает бюро на местах к проведению предварительных оценок). Большинство бюро ин формируются лишь косвенно с помощью программного обеспечения SISTER, в рамках кото рого с недавнего времени регистрируются проекты и поданные заявки, а также проекты, принятые в тех странах, которые относятся к их географической компетенции. Если неко торые подразделения сожалеют об этом и с интересом приветствуют перспективу более официального участия, как минимум посредством более активного обмена информацией, то другие, напротив, категорически отвергают идею участия в этой Программе.

65. В качестве аргументов, наиболее часто выдвигаемых против участия подразделений на местах в этой работе, указывается, с одной стороны, нехватка времени и средств для управления или содействия управлению этой Программой, а, с другой стороны – излишне «политический» или, в лучшем случае, «анекдотический» характер проектов, не вполне со гласующийся с задачами и стратегическими действиями, реализуемыми на местах за счет как Обычной программы, так и внебюджетных средств. В более глубинном плане они свиде тельствуют о желании не быть вовлеченными в Программу участия, или же, в силу своей близости или даже причастности к работе национальных комиссий, эти подразделения могут столкнуться с конфликтом интересов, с которым они не хотят иметь дела.

66. С аргументом о нехватке средств трудно согласиться ввиду относительно небольшого объема проектов, проводимых в каждой географической структуре, включая кластерные бю ро, а также в силу того факта, что национальные комиссии неизменно выполняют роль про изводителей работ по проектам, которая является наиболее затратной с точки зрения ре сурсов. Что касается аргумента об анекдотическом характере проектов, то в будущем он должен быть опровергнут благодаря проводимой Штаб-квартирой работе по восстанов лению стратегической согласованности и содержательной обоснованности Программы уча стия, чего ей, возможно, не хватало в прошлом. Приводимый аргумент о том, что на подраз деления на местах не должны возлагаться обязанности в тех сферах, которые не связаны непосредственно с осуществлением Программы участия, равным образом является непри емлемым: этот довод, основывающийся на суждении о том, что Программа участия остается независимой и даже маргинальной по отношению к Обычной программе, находится в проти воречии со стратегическим принципом согласованной взаимодополняемости, т.е. с тем же принципом, который повлек за собой реформу внебюджетного финансирования путем вве дения Вспомогательной программы дополнительных мер.

67. Напротив, благодаря своему опыту, а также знанию деятельности Организации и местных условий, структуры на местах являются первостепенными партнерами и консуль тантами для национальных комиссий как в плане подготовки их досье, так и в отношении осуществления проектов. По тем же причинам подразделения вне Штаб-квартиры являются наиболее компетентными экспертами в плане содействия предварительному отбору досье и контроля за финансовыми отчетами и докладами об оценке по окончании проекта. Вопрос о конфликте интересов неактуален;

если же его все-таки следует рассматривать как таковой, то применительно также и к проведению некоторых мероприятий в рамках Обычной про граммы. Однако этот вопрос никогда не возникал, поскольку Организация вполне доверяет своим представителям на местах в том, что касается установления справедливого и эффек тивного баланса между стратегическими интересами стран, в которых они находятся, и всей Организации в целом.

68. Выдвигаемый порой противоположный довод о том, что подразделения на местах не в состоянии наилучшим образом обеспечивать экспертные знания о местных национальных 191 ЕХ/ Partie I – page условиях и потребностях стран, в которых они представляют Организацию, или даже о не желательности того, чтобы подразделения на местах служили главными центрами такой экспертизы, является ошибочным и отражает стремление к централизации как экспертных познаний, так и решений, что слабо сообразуется с намерениями, касающимися реформы структур вне Штаб-квартиры.

69. Изучение проектов на местах четко показало, что для оценки финансовых отчетов, представляемых Штаб-квартире, фактически во всех случаях требуется знание местных экономических условий, национальной административной практики и даже языка, без чего контроль за финансовыми отчетами может оказаться невозможным. Аналогичным образом и с еще большей остротой это относится и к докладам об оценке, в частности в тех случаях, когда материальный характер и ожидаемое воздействие предполагаемых результатов, обеспечиваемых за счет финансирования по линии Программы участия, достигают сущест венного уровня и нуждаются в проверке. Таким образом, незаменимую роль играет близость местопребывания и знакомство с местными партнерами и экспертами: этого зачастую не хватает специалистам по оценке в Штаб-квартире;

это имеется (или должно иметься) в ука занных подразделениях.

70. Подготовка должностных лиц национальных комиссий. Раз в два года генеральные секретари национальных комиссий приглашаются в Париж на семинары по интересующим их вопросам, но там рассматриваются разнообразные темы, и Программе участия отводится второстепенное место. Кроме того, лица, на практике отвечающие за управление про цедурами Программы участия, зачастую занимают в этих комиссиях менее высокие долж ности. В связи с этим подготовку по проблематике Программы участия необходимо обеспе чивать не столько генеральным секретарям, сколько тем их сотрудникам, которые непосред ственно занимаются соответствующими досье.

Классические мероприятия по такой под готовке, в ходе которых участники регулярно собираются в определенном месте, оказы ваются, по-видимому, слишком дорогими. Здесь возможны альтернативные варианты. Пер вый из них опять же мог бы позволить задействовать бюро на местах: нельзя априори ис ключать того, что они могут вносить вклад в непрерывную подготовку персонала нацио нальных комиссий путем организации, по меньшей мере, один раз в год учебной стажировки по Программе участия для сотрудников комиссий из стран, относящихся к сфере их геогра фической компетенции. Второй вариант предполагает, что, помимо инициатив, предпри нимаемых для обеспечения компьютеризации процедур с помощью интернет-сайта, посвя щенного Программе участия, можно было бы изучить вопрос о простой учебной компьютер ной программе по вопросам управления досье/проектами по линии Программы участия.

Этот механизм позволил бы насколько возможно преодолевать негативные последствия, связанные с ротацией персонала национальных комиссий.

Рекомендация № 7. Рекомендуется провести углубленный пересмотр политики и механиз мов подготовки практических работников национальных комиссий, задача которых заключа ется, главным образом, в содействии осуществлению процедур Программы участия;

это должно осуществляться, как минимум, посредством более строгого и рационального выбора сотрудников для такой подготовки и использования наиболее экономичных и эффективных средств (участие подразделений на местах, создание учебных пособий).

71. Процедуры и методы оценки досье. Связь проектов, представляемых для финансиро вания в рамках Программы, с приоритетами Организации, четко указанными в резолюциях Генеральной конференции, является одним из важнейших элементов оценки заявок. В про цедуре (формуляре) четко предусмотрено, что в отношении каждого проекта необходимо давать ссылку на элементы обычной программы (в соответствии с документом C/5), к кото рым относится предлагаемая деятельность. Рассмотрение мнений, выраженных секторами, показывает, что этот аспект привлекает наибольшее внимание оценщиков.

72. Вместе с тем, очень широкая сфера деятельности ЮНЕСКО, множество приоритетов, указанных в рамках документа C/5 (около 600), их зачастую расплывчатая формулировка 191 EX/ Partie I – page вызывают расходящиеся толкования. Если, например, Сектор культуры в своих оценках проявляет все большую требовательность, стремясь оставлять лишь те проекты, которые соответствуют центральным элементам его деятельности, и не допуская широкого толкова ния, то другие сектора, такие как Сектор науки или Сектор коммуникации, применяют более снисходительный подход. В отношении оценки самих проектов некоторые специалисты по оценке разработали ряд аналитических инструментов. Так, например, в Секторе образова ния один из экспертов разработал сетку элементов, на которые необходимо обращать вни мание, позволяющую не только оценивать соответствие заявки рамкам деятельности ЮНЕСКО, но и судить об обоснованности проекта. Нет единообразия в практике использо вания Штаб-квартирой предварительной или просто дополнительной экспертизы со стороны подразделений на местах: имея почти систематический характер в Секторе культуры, она очень редко проводится в Секторе образования.

73. Роль Межсекторального комитета в выборе проектов 7. Эта инстанция, – статус ко торой остается двусмысленным, – проводит заседания под председательством заместителя Генерального директора по Сектору внешних связей и общественной информации (ERI) и объединяет все подразделения, затронутые этой программой (ERI/PP, отделы по проведе нию экспертизы и департаменты, ответственные за приоритеты Организации, ее стратегию, управление финансами и т.д.). Решения принимаются на коллегиальной основе;

при этом проявляется стремление к достижению консенсуса. Применяются строгие, намного более высокие, чем в недавнем прошлом, требования в отношении качества рассмотрения досье и их содержания. Особое внимание уделяется, в частности, (редким) элементам экспертизы, представленным подразделениями на местах, ожидаемому воздействию проектов, поиску потенциальных конфликтов интересов, приоритетам в области расходов, бюджетному регу лированию посредством применения, при незначительной свободе маневра, указанных ра нее предельных бюджетных ассигнований.

74. Этой строгости принципиальных требований, которую можно только приветствовать, противоречат значительные, в зависимости от секторов, несоответствия в плане качества подготовки досье и способности представляющих их лиц провести конструктивное обсужде ние в силу различий в степени заинтересованности секторов в этой программе. Основная проблема заключается в том, что требования, выражаемые в ходе заседания, по всей види мости, не всегда ведут к предварительному установлению четких, известных и применяемых всеми правил. Так обстоит дело в отношении проведения консультаций с подразделениями на местах, выявлением конфликтов интересов, оценкой воздействия того или иного инстру мента.

75. Хотя такая эволюция практических методов происходит в правильном направлении, пройдена пока только половина пути, и, как следствие, принимается мало решений, по скольку значительная часть досье отсылается на дополнительное рассмотрение. В качестве примера можно отметить, что на заседании, состоявшемся 5 сентября 2012 г., было рас смотрено более 80 досье, а утверждено только 34. Таким образом, с начала текущего двух летнего периода осуществление Программы несколько задерживается, при этом показатель утвержденных заявок составляет менее 40%. Это может привести к тому, что к концу перио да управление Программой усложнится: устранение, в частности, проектов, для успешного осуществления которых требуется определенное время (поскольку, как правило, они долж ны завершаться до окончания двухлетнего периода), или, наоборот, слишком быстрое их утверждение (с целью предоставить максимальное время на их реализацию) в ущерб каче ству проектов.

Сформулированные здесь замечания являются результатом не только рассмотрения докумен тов, касающихся учреждения этого комитета и информации, полученной (на основе опросов) от каждого ответственного сотрудника ERI, но также и участия ревизора со стороны (в качестве наблюдателя) в ходе всего заседания, проводившегося 5 сентября 2012 г.

191 ЕХ/ Partie I – page Таблица № 6: Уровень осуществления проектов Уровень Сумма осуществления Бюджет Программы участия (скорректированный) для финансирования проектов, 13 167 500 евро 2012-2013 гг.

Общие утвержденные ассигнования на 5/09/2012 4 706 582 евро 35,74 % Общая выплаченная сумма на 5/09/2012 2 154 425 евро 16,36% Источник: UNESCO/ERI.

76. Помимо того, что она дает ложное представление о реальном осуществлении Про граммы, новая процедура блокирования за несоблюдение обязательств в отношении отчет ности вызывает побочные эффекты: действительно, несмотря на блокирование, в некото рых случаях в ходе текущего двухлетнего периода заявки рассматривались в обычном по рядке. В результате вынесения положительного заключения для них, тем не менее, выделя лись ассигнования до того, как соответствующая страна выполняла все свои ранее взятые обязательства. Такое, пусть даже ограниченное, исключение из правила блокирования за явок имеет негативные последствия, поскольку, если одна и та же страна задерживает вы полнение процедуры в отношении проектов, финансируемых в рамках Программы участия за предыдущие двухлетние периоды, то ей может не хватить времени для реализации но вых «финансируемых и заблокированных» проектов. В этом случае единственным выходом будет аннулирование принятого решения. Уровень осуществления Программы снизится в ущерб проектов, представленных странами, соблюдающими правила. Как уже было отмече но, должно быть принято абсолютно строгое правило, без каких-либо исключений: невоз можность представления страной проектов для финансирования в рамках Программы уча стия, если на конечную дату, предусмотренную для представления новых проектов, она не выполнила обязательство по отчетности в отношении проектов, финансируемых в ходе предыдущих двухлетних периодов 8.

77. Официальное решение и уведомление бенефициаров. Решения, принятые Межсекто ральным комитетом, должны быть подтверждены официальным решением Генерального директора, а затем доведены до сведения бенефициаров (национальных комиссий). Этот этап обусловливает последующую выплату (за исключением блокирования) утвержденных финансовых средств. Было констатировано, что эти решения подписывались быстро, и в течение недавнего рассмотренного периода не отмечалось значительных расхождений между позицией Комитета и окончательным решением. Однако, как это было констатирова но ревизорами в результате обследований, проводившихся на местах, оговорки или замеча ния, сформулированные в ходе обсуждений в Межсекторальном комитете, не всегда офи циально доводились до сведения бенефициаров. Вместе с тем, некоторые из этих замеча ний могут иметь существенный характер: это относится, например, к тем случаям, когда Ко митет принимает решение сократить сумму финансирования по сравнению с рассматривае мой заявкой, смета которой слишком завышена (в частности, по закупкам оборудования или стоимости некоторых услуг, связанных с выпуском публикаций или проведением совеща ний);

или когда проект утверждается с оговоркой об уточнении некоторых его аспектов. Без Дата представления проектов (конец февраля), предшествующая в первый год двухлетнего пе риода дате представления счетов по проектам (конец апреля) предыдущего двухлетнего перио да;

само собой разумеется, что это правило, даже сформулированное таким образом, применя ется только в отношении проектов, относящихся к предшествующим двухлетним периодам.

191 EX/ Partie I – page условно, для избежания деликатных обсуждений в момент представления счетов было бы полезным, чтобы эти замечания или оговорки также сообщались бенефициарам.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 



Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.