авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Всероссийская научно практическая

конференция

lnmhnphmc

op`bnbncn opnqp`mqb`

h op`bnophlemhek|mni

op`jhjh:

lendnknch“ h

lhpnbnggpemhe

МОСКВА • 2004

Всероссийская научно практическая

конференция

lnmhnphmc

op`bnbncn opnqp`mqb`

h op`bnophlemhek|mni

op`jhjh:

lendnknch“ h lhpnbnggpemhe

23 июня 2003 года

ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПРЕДИСЛОВИЕ Уважаемые коллеги! Публикуя материалы и стенограмму конференции, важно обозначить некоторые базовые аспекты работы, которая стимулировала подготовку и проведение кон ференции.

На сегодня главной и объединяющей задачей для органов законодательной и исполнительной власти, общественных институтов, граждан Российской Федерации в целом становится качество законодательства. Размышляя над тем, какими усилиями, какой системной дея тельностью, какой совокупностью средств и методов возможно добиться достойного качества принимаемых законов, мы убедились, что одним из таких незаменимых инструментов является мониторинг правового пространства и правоприменительной практики.

В этой связи объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства, организации механизма выявления причин недостаточной эффективности нормативной правовой деятельности органов публичной власти и всей правоприменительной системы.

Для формирования качественного правового пространства в стране, для нормализации отношений между субъектами права, для того, чтобы законы по-настоящему эффективно работали, сегодня чрезвычайно важно следующее:

• гармонизация правовой системы в целом;

• мониторинг соотношения федерального и регионального законодательства, а также иных нормативных актов;

• определение базовых критериев, индикаторов того, что действительно является перво очередными задачами для Федерального Собрания;

• независимая экспертиза подготавливаемых и принимаемых законов;

• обеспечение экспертизы со стороны всех тех субъектов, которые вступают в новые правоотношения в связи с принятием того или иного закона;

• сопровождение принятых законов в процессе практики их применения со своевременной подготовкой должностных лиц, гражданского общества, населения в целом.



Тем не менее существует целый ряд тревожных тенденций в современном российском законодательном процессе, которые по своему содержанию сдерживают все положительные усилия по созданию эффективной системы законотворчества.

1. В силу опасной неупорядоченности законодательного процесса Государственная Дума сегодня переполнена законопроектами, требующими своего рассмотрения, и этот поток увеличивается. Причем до сих пор отсутствуют какие-либо внятные критерии того, какая законодательная инициатива является юридически корректной, социально и политически оправданной и при каких условиях она может быть включена в план работы Государственной Думы.

2. Законопроекты невозможно в полном объеме качественно оценить ни с точки зрения государственного и федеративного интереса в целом, ни с позиций специфики интересов регионов, адекватности потребностям общества и его конкретных социальных, профессио нальных и корпоративных групп, а также качества правоприменительной практики. Затруднена квалифицированная экспертиза на соответствие законопроекта конституционным нормам, в результате только за прошедший период деятельности Конституционный Суд вынес более 120 постановлений о несоответствии Конституции нормативных положений действующего законодательства, а запросов по признанию неконституционными нормативных актов поступило в несколько тысяч раз больше.

Видимо, одной из причин этого обстоятельства является то, что в стране сдерживается учреждение независимой правовой экспертизы (в том числе и на предмет выявления групп интересов, которые могут быть затронуты принимаемым законом, и возможных нарушений прав человека вообще или чьих-либо прав в частности) и, тем более, принятие соответствующего закона о независимой экспертизе. Соответственно, не упорядочена экспертиза законопроектов со стороны социальных, профессиональных, корпоративных сообществ, интересы которых могут быть затронуты тем или иным законопроектом. Проведение всей этой работы не под силу отдельным депутатам или членам Совета Федерации, ее не в состоянии провести аппараты Государственной Думы или Совета Федерации, смысл деятельности которых заключается в обеспечении работы комитетов и комиссий палаты.

3. В правотворчестве весьма опасным является отсутствие четкой иерархии и упорядоченности нормативных актов. Серьезную тревогу вызывает то, что закон о порядке принятия нормативных правовых актов несколько лет остается в недрах Государственной Думы, не находя до последнего времени активных сторонников своего принятия.

4. Не решены проблемы того, какие законопроекты и проекты иных нормативных актов, на какой стадии разработки и каким образом (через общественные или ведомственные каналы либо через средства массовой информации) должны доводиться до населения, чтобы граждане имели возможность своевременно отреагировать.

5. В стране до сих пор отсутствует закон о лоббировании, в результате лоббизм процветает в явочном порядке, независимо от того, какая — корпоративная или государственная — структура является его активным субъектом. Общество оказывается заложником уже не столько политической, сколько деловой и коммерческо-экономической конкуренции, и в ней участвуют как официальные государственные органы, так и корпоративные организации российского бизнеса.





6. Вследствие этого сложилась обидная традиция, когда огромные усилия, предпринимаемые при обсуждении и принятии того или иного закона, оказываются напрасными, поскольку практически на следующий день после принятия закона начинается работа по внесению в него очередных поправок.

7. Слабо согласована федеральная законодательная деятельность и законодательная дея тельность в субъектах Федерации. Очевидно отсутствие эффективного взаимоконтроля за соответствием нормативных актов субъектов Федерации, федерального законодательства Конституции Российской Федерации.

Еще более тяжелая ситуация складывается с правоприменительной практикой.

Мониторинг правоприменительной практики как система и непрерывно осуществляемая процедура сегодня в стране отсутствует, и имеются лишь некоторые "островки" специализи рованного отраслевого плана, осуществляющие какие-то элементы этой деятельности в своих ведомственных интересах. В частности, Министерство юстиции является на сегодня базовым органом, которому вменено в обязанности осуществлять координацию планирования зако нотворческой деятельности Правительства и соответствующее сопровождение законов с точки зрения их эффективности. Можно говорить о каких-то специализированных секторах и отделах, ориентированных на такой вид деятельности в ряде министерств, о наличии практически у каждого ведомства своего научно-исследовательского подразделения, но, к сожалению, между этими подразделениями не существует согласованной взаимосвязи. Вместе с тем те наблюдения, экспертизы и прогнозы, которыми они по определению должны заниматься, могли бы стать существенным материалом для оценки действующего законода тельства и выводов относительно направлений его эффективного совершенствования. Суще ствует Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос сийской Федерации, который в идеале мог бы выполнять эту функцию, но его практическое предназначение — обеспечивать текущий законотворческий процесс. И в этом смысле сотрудники института поглощены разработкой законодательных инициатив или поправок к действующему законодательству, вносимых со стороны тех или иных министерств и ведомств или Правительства в целом, и в меньшей степени занимаются мониторингом правоприме нительной практики. Институт государства и права РАН, который мог бы быть органом, в первую очередь занимающимся разработкой государственно-правовой стратегии, также эту задачу не решает.

В итоге если в какой-то части исследование правоприменительной практики кем-то и делается, то уж во всяком случае его результаты не поступают законодателям в систематическом и обязательном порядке. Вместе с тем очевидно, что качество закона существенно зависит от условий подготовки его проекта, от той информационной, эмпирической и фактической базы, которая свидетельствует о правовой потребности регулирования той или иной сферы общественных отношений, но еще больше качество зависит от понимания форм и методов его применения.

Понимание важности и сложности существующей проблемы определило новое направ ление в деятельности Совета Федерации — комплексная, систематическая деятельность по организации и осуществлению мониторинга правового пространства и правопримени тельной практики.

Важным элементом такой деятельности является взаимодействие Совета Федерации с Советом законодателей. Благодаря совместной инициативе Совета Федерации и Совета законодателей и при их активном участии в период 2002—2003 годов была проделана работа по исследованию актуальных проблем состояния правового пространства и правопримени тельной практики в Российской Федерации и существующих подходов к организации системы их мониторинга.

В целях координации деятельности Совета Федерации и Совета законодателей в этой сфере 14 октября 2003 года на заседании президиума Совета законодателей по предложению Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации было принято решение о создании в рамках Совета законодателей специальной комиссии — Комиссии по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

Первая Всероссийская научно-практическая конференция "Мониторинг правового про странства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение" является про должением плодотворной работы, начатой в Совете Федерации на заседании "круглого стола" (июль 2002 г.) и продолженной на парламентских слушаниях (декабрь 2002 г.), посвященных поиску форм, методов и направлений в решении важнейшей государственной задачи — оптимизации законодательного процесса и правоприменительной практики.

По результатам проделанной работы основными задачами конференции стали следующие:

Первая. Оценить состояние дел в правовой системе страны, определить характеристики правового пространства и правоприменительной практики, имея в виду, что в дискуссии участвуют представители конкретных субъектов (федеральных и региональных) законотвор чества и правоприменительной практики и профессиональные ученые, думающие об этом с позиции целостности правовой системы Российской Федерации.

Вторая. Постараться найти точки взаимодействия и сотрудничества для дальнейшей работы, добиваясь в перспективе создания системы мониторинга правового пространства и право применительной практики в стране.

И наконец, третья. Мы исходим из того, что Федеральное Собрание — Государственная Дума, Совет Федерации — крайне заинтересовано в повышении профессионального качества своей законодательной деятельности. И в результате встает вопрос: как это практически реализовать?

Обсуждение в стенах Совета Федерации проблемы законодательного процесса в России, условий, предпосылок, связанных с формированием законодательных инициатив, качества правовой базы, которая сегодня обеспечивает грамотное нормотворчество, демонстрирует, что этот вопрос требует принципиального государственного изучения, а самое главное — практических действий.

В существенной степени на качество принимаемых законов влияет и правоприменительная практика. Мы понимаем, что это — проблема всех нас вместе взятых, объединенных государственной стратегией укрепления правовой системы России в том ее желаемом качестве, когда правоотношения, правосознание станут в полной мере созидательным инструментом для законотворческой деятельности.

Геннадий Бурбулис ПРОГРАММА КОНФЕРЕНЦИИ ОТКРЫТИЕ КОНФЕРЕНЦИИ Миронов Сергей Михайлович Председатель Cовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель Совета законодателей Ведущие конференции — Горегляд Валерий Павлович первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Бурбулис Геннадий Эдуардович председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ Доклады Миронов Сергей Михайлович "Основные направления совершенствования Председатель Совета Федерации Федерально- правового пространства Российской Федера го Собрания Российской Федерации, предсе- ции" датель Совета законодателей Минх Гарри Владимирович "Динамика законопроектной деятельности полномочный представитель Правительства Правительства Российской Федерации за пе Российской Федерации в Совете Федерации риод 2000—2003 гг."

Зубков Виктор Алексеевич "Опыт становления и работы Комитета Рос председатель Комитета Российской Федера- сийской Федерации по финансовому монито ции по финансовому мониторингу рингу" Аксаков Валерий Евгеньевич "Мониторинг правового пространства и пра председатель Московской областной Думы, воприменительной практики в деятельности член Совета законодателей Московской областной Думы" Бачило Иллария Лаврентьевна "Правовая основа организации мониторинга" заведующая сектором информационного права Института государства и права Россий ской академии наук ВЫСТУПЛЕНИЯ В ДИСКУССИЯХ Агапцов Сергей Анатольевич "Мониторинг бюджетного законодательства председатель Комиссии Совета Федерации и правоприменительная практика в бюджет по взаимодействию со Счетной палатой Рос- ной сфере Российской Федерации" сийской Федерации Бекетов Владимир Андреевич "Об отдельных направлениях мониторинга председатель Законодательного Собрания правового пространства в деятельности Зако Краснодарского края, член Совета законода- нодательного Собрания Краснодарского края" телей Бойков Олег Витальевич В рамках вопросов для обсуждения заместитель Председателя Высшего Арбит ражного Суда Российской Федерации Васильев Владимир Абдуалиевич В рамках вопросов для обсуждения статс-секретарь — заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации Гефенидер Владимир Эдуардович "Место мониторинга законотворчества и за старший преподаватель кафедры государст- коноприменения в федеральном законотвор венно-правовых дисциплин Всероссийской ческом процессе. Проблемы и перспективы государственной налоговой академии Минис- правового регулирования" терства Российской Федерации по налогам и сборам Гонтарь Юрий Афанасьевич "Опыт законотворческой деятельности и мо председатель Государственной Думы Ставро- ниторинга в работе Государственной Думы польского края, член Совета законодателей Ставропольского края" Исаков Владимир Борисович В рамках вопросов для обсуждения вице-президент Торгово-промышленной пала ты Российской Федерации Казаков Александр Иванович "Ценностное содержание Конституции Рос председатель Комитета Совета Федерации сийской Федерации как основа мониторинга по делам Федерации и региональной поли- правоприменительной практики" тике Комаровский Владимир Савельевич "Институциональный ресурс уголовного право доктop философских наук, профессор, заве- судия России" (по материалам национального дующий кафедрой политологии и политичес- проекта "Мониторинг введения в действие кого управления РАГС Уголовно-процессуального кодекса Россий ской Федерации") Коркин Алексей Михайлович "Вопросы применения автоматизированных генеральный директор юридического инфор- технологий в качестве рабочих инструментов мационного агентства "ИНТРАЛЕКС" для организационно-методического и инфор мационно-аналитического обеспечения законо дательной деятельности" Лысков Анатолий Григорьевич "Взаимодействие политики и права как заместитель председателя Комитета Совета один из факторов обеспечения мониторинга Федерации по правовым и судебным вопро- единого правового пространства" сам Маркелов Константин Алексеевич "Мониторинг правовой базы сотрудничества первый заместитель председателя Комитета со странами СНГ — главное условие ее со Совета Федерации по делам Содружества вершенствования" Независимых Государств Платонов Владимир Михайлович "Проблемы противоречий в законодательстве председатель Московской городской Думы, и пути их решения" член Совета законодателей Смирнов Борис Владимирович "Мониторинг как основа формирования руководитель департамента законодательной предмета правового регулирования: пробле и правовой работы Конгресса муниципаль- мы и предложения" ных образований Российской Федерации Степалин Валерий Петрович В рамках вопросов для обсуждения судья Верховного Суда Российской Федера ции Черепанов Виктор Алексеевич "О перспективной модели разделения госу заведующий сектором научного, экспертно- дарственной власти в Российской Федера аналитического, консультативного Совета ции" при Государственной Думе Ставропольского края ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ 1. Особенности мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации (общая характеристика).

1.1. Понятие и предмет мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

1.2. Потребность в мониторинге права;

возможности и перспективы.

1.3. Субъекты мониторинга. Участие государственных органов, хозяйствующих субъектов, общественных, научных организаций и граждан в анализе и прогнозе состояния законода тельства и применения (исполнения) нормативных правовых актов.

1.4. Специфика деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти по осуществлению мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

1.5. Мониторинг в субъектах Российской Федерации.

2. Мониторинг и его результаты в деятельности законодательных органов.

2.1. Мониторинг в деятельности Федерального Собрания — парламента Российской Федерации как основа анализа и прогноза стабильности и действенности законодательства Российской Федерации.

2.2. Мониторинг в деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации:

от координации к системному сотрудничеству.

2.3. Мониторинг как основа обеспечения преемственности, системности и развития законодательства Российской Федерации.

2.4. Мониторинг как инструмент упорядочения механизма реализации права законода тельной инициативы в контексте статьи 104 Конституции РФ.

3. Мониторинг в области правоприменительной деятельности и исполнения нормативных правовых актов.

3.1. Мониторинг в деятельности органов исполнительной власти.

3.2. Мониторинг в деятельности органов судебной власти.

3.3. Мониторинг в деятельности органов прокуратуры.

3.4. Мониторинг в деятельности органов власти субъектов Российской Федерации.

3.5. Мониторинг в деятельности органов местного самоуправления.

3.6. Мониторинг в деятельности хозяйствующих субъектов и институтов гражданского общества.

4. Правовое и организационное обеспечение системы мониторинга права в Российской Федерации.

4.1. Правовая основа организации мониторинга.

4.2. Единая система мониторинга права как постоянно действующий механизм комплексного анализа и прогноза развития законодательства и совершенствования правоприменительной практики в Российской Федерации:

— предметы ведения;

— формы организации и деятельности;

— нормативное обеспечение.

5. Гуманитарно-правовая экспертиза в системе мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

5.1. Анализ и прогноз эффективности законодательства как механизм реализации и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

5.2. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как инструмент сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества.

5.3. Формы участия институтов экспертного сообщества в мониторинге права и перспективы междисциплинарного сотрудничества.

5.4. Благосостояние личности и общества как результат мониторинга права в контексте гуманитарно-правовой стратегии России.

СТЕНОГРАММА КОНФЕРЕНЦИИ Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации 23 июня 2003 года. 10 часов Горегляд В.П., первый заместитель Председателя Совета Федерации.

Добрый день, участники конференции! Мы рады приветствовать вас в этом зале. Об актуальности, важности и значимости совершенствования законодательного процесса, проблем мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, думаю, говорить не надо. Надеюсь, что много интересного и с точки зрения теории, и с точки зрения практики этого вопроса мы сегодня услышим в докладах и выступлениях.

Хочу отметить, что сегодняшнюю конференцию проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совет законодателей России. Это наше совместное мероприятие. И очевидно, почему оно является совместным, — потому, что законотворческий процесс ведется на всех уровнях государственной власти. И координация его на федеральном и региональном уровнях в конечном счете зависит от того, насколько сбалансированным и гармонизированным будет наше правовое пространство.

Хотел бы обратить ваше внимание на проект итогового документа, потому что он — то, что останется в результате нашей работы. Убедительная просьба сосредоточить свое внимание при обсуждении вышеназванных проблем вокруг этого документа.

Должен отметить, что основную организационную работу по проведению конференции взяла на себя Комиссия Совета Федерации по методологии и реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Организаторы предлагают целый ряд вопросов для обсуждения.

Они разбиты на несколько блоков.

Первый блок — особенности мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Второй блок объединен темой "Мониторинг и его результаты в деятельности законодательных органов".

Третий блок — мониторинг плотности правоприменительной практики исполнения нор мативных правовых актов.

Четвертый блок — правовое и организационное обеспечение системы мониторинга права в Российской Федерации.

Пятый блок — гуманитарно-правовая экспертиза в системе мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Кроме этого, блоки разбиты на вопросы. Думаю, что обсуждение мы построим вокруг этих блоков и будем стараться сделать так, чтобы весьма широкая и комплексная тема была обсуждена достаточно последовательно, а мы с вами целенаправленно и системно вышли бы на сбалансированный итоговый документ.

Приступим к обсуждению поставленных вопросов.

Слово для доклада на тему "Основные направления совершенствования правового про странства Российской Федерации" предоставляется Председателю Совета Федерации Феде рального Собрания Российской Федерации Сергею Михайловичу Миронову.

Миронов С.М. Уважаемые участники конференции, уважаемые коллеги! Прежде всего хотел бы выразить признательность всем здесь присутствующим за интерес и внимание, проявленные к обсуждаемой сегодня теме. Должен сказать, что Совет Федерации уделяет большое внимание проблеме состояния и совершенствования мониторинга правового про странства и правоприменительной практики. В преддверии этой конференции в течение года были проведены "круглый стол" и парламентские слушания, с материалами и итоговыми документами которых, я надеюсь, вы уже ознакомлены или по крайней мере имели такую возможность.

Сегодня по замыслу организаторов конференции нам предстоит обобщить результаты предыдущих дискуссий и подвести теоретическую основу под дальнейшие практические разработки.

Чтобы подчеркнуть значимость этой работы, напомню, какое внимание уделял Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин сразу после своего избрания на высший государственной пост задаче обеспечения целостности правового поля страны, приведения региональных законодательств в соответствие с федеральным. И эта проблема на сегодняшний день практически решена, что потребовало детального анализа, принятия огромного количества актов, значительных усилий и времени.

Теперь Президент России нацеливает законодательные органы всех уровней на продолжение этой работы, но уже не в режиме устранения ошибок, допущенных как федеральными, так и региональными законодателями, а в режиме совместных усилий по предупреждению новых несогласований, новый несоответствий.

Полагаю целесообразным довести до вас позицию главы государства по обсуждаемому сегодня вопросу, выраженную им на одном из заседаний созданного год назад Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с зако нодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации — иными словами, Совета законодателей.

Вот что сказал Президент: "От работоспособности принимаемых законов, результатов постоянного анализа и обобщения правоприменительной практики напрямую зависит успех социально-экономических преобразований в России, зависит благополучие наших граждан, развитие бизнеса и гражданских инициатив". Отмечая, что это очень сложный участок работы, глава государства тем не менее подчеркнул, что он крайне необходим: "Именно здесь проверяется способность законодателей слушать и слышать доводы тех, кто применяет законы, проявляется их умение учитывать мнение людей, позицию общественных сил".

Но одним законодателям справиться с этой работой не под силу. Здесь нужно объединить усилия всех ветвей и уровней государственной и местной власти, научного сообщества, институтов гражданского общества. Поэтому чрезвычайно важно не только сформулировать общие методологические подходы к разрешению данной проблемы, но и найти организационное решение, позволяющее консолидировать инициативу, энергию и практические действия огромного количества людей.

В той или иной степени мониторингом правового пространства и правоприменительной практики заняты органы всех ветвей (законодательной, исполнительной и судебной) и всех уровней (федерального, регионального и местного) публичной власти. Активно участвуют в этой работе и многочисленные институты гражданского общества, такие, как научные центры, средства массовой информации, объединения предпринимателей, ассоциация потребителей, профсоюзы и так далее.

Поэтому, рассматривая методологические аспекты нашей темы, мы должны признать, что какая-либо административная централизация столь многообразного мониторинга правового пространства принципиально невозможна. Следовательно, нам приходится говорить скорее о методологическом, чем об организационном единстве соответствующей системы, искать творческие основы и практические механизмы "мягкой" координации входящих в нее элементов. О том же свидетельствует богатый зарубежный опыт исследования эффективности национального законодательства.

Исходя из данной позиции, как представитель законодательного органа хотел бы более подробно остановиться на вопросах мониторинга состояния действующего законодательства и законоприменительной практики. Попытаюсь сформулировать некоторые концептуальные подходы к его организации.

Видимо, назначение мониторинга в данном контексте следует определить как наличие устойчивой и информативной связи между законодательной деятельностью и ее конечными результатами прежде всего в целях совершенствования и развития системы российского законодательства. В порядке конкретизации этого общего положения заметим, что в качестве основного способа достижения подобной цели мы рассматриваем переход от стихийного законотворчества к системно организованной законодательной деятельности всех ветвей и уровней государственной власти. Для этого первоочередные усилия должны быть направлены на совершенствование принципиально важных и взаимосвязанных функциональных блоков законотворчества. Очевидно, что для формирования эффективной реализации стратегии развития страны необходим мониторинг как состояния общественных отношений, так и конечных показателей достижения поставленных целей и развития.

Это можно считать первым и наиболее важным назначением той системы мониторинга, о которой мы сегодня говорим.

Для формирования концепции законодательного обеспечения политики государства и осуществления текущего законотворчества необходим мониторинг результатов законодательной деятельности, и прежде всего качества формируемой системы законодательства, а также действенности, эффективности принимаемых законов. В этом заключается второе назначение мониторинга.

Такой мониторинг позволит не только целенаправленно формировать и совершенствовать действующее законодательство, но (что не менее важно) поставить на регулярную основу наши усилия по улучшению организации законодательной деятельности.

Вместе с тем для решения этой задачи мы должны не менее внимательно и на серьезной методологической базе отслеживать собственно законотворческий процесс, ибо недостатки в его организации неминуемо сказываются на его результатах. Это должна быть третья составляющая общей системы мониторинга.

Наконец, мы знаем, что эффективность действия законов зависит не только от законодателя, но в значительной степени и от всей правоприменительной и правоохранительной системы.

Поэтому мониторинг правоприменительной практики необходим как для собственного зако нотворчества, так и для совершенствования всей государственной системы обеспечения действия нормативных правовых актов. Это четвертое назначение мониторинга.

Полагаю, этот перечень может быть расширен, поскольку за отправную позицию в наших рассуждениях принята потребность в мониторинге лишь для осуществления и развития законодательной деятельности. А ведь есть еще вопросы правовой культуры, правосознания общества и целый ряд не менее актуальных проблем, решение которых требует аналогичных подходов.

Сегодня такой мониторинг практически существует, но он не обеспечен в должной степени необходимой методологической, методической и инструментальной базой. Его ор ганизационные элементы фрагментарны и недостаточно скоординированы.

Думаю, что обсуждение этих проблем и возможных путей их решения — одна из основных задач нашей конференции. Не следует вместе с тем сбрасывать со счетов накопленный в современной России положительный опыт в этой области, который при надлежащем осмыслении и обобщении может подсказать достаточно эффективные решения.

Можно привести следующие примеры. В сфере компетенции Президента России — это работа полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно с окружными органами юстиции и прокуратуры по оценке регионального зако нодательства и приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В сфере компетенции исполнительной власти — это создание и ведение Минюстом России Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти.

В серии компетенции законодательных органов государственной власти всех уровней — это парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти, в том числе парла ментский финансовый контроль, осуществляемый через Счетную палату Российской Феде рации, контрольные и счетные палаты субъектов Российской Федерации.

Последний пример показателен как с точки зрения достигнутых положительных результатов, так и дальнейших направлений совершенствования системы мониторинга. Поэтому остановлюсь на этом вопросе несколько подробнее.

Парламентский финансовый контроль, который в контексте нашего обсуждения можно рассматривать как мониторинг бюджетного и налогового законодательства, имеет бесспорные успехи и достижения. К ним прежде всего следует отнести формирование в замкнутых циклах "контроль — принятие решений".

В методологическом плане речь идет о выстраивании единой схемы предварительного, текущего и последующего контроля и пресечения нарушений закона.

В организационном плане контрольный орган должен быть замкнут на законодателя и на правоохранительные органы. Кроме того, следует отметить, что помимо контроля за расходами бюджетных средств осуществляется и контроль за использованием государственной собственности.

Вместе с тем российская практика и мировой опыт показывают направление и возможности дальнейшего совершенствования парламентского финансового контроля. Это относится, во-первых, к углублению функций Счетной палаты по обобщению проблем и недостатков законодательного регулирования всего комплекса бюджетно-налоговых отношений и исполь зования государственной собственности и, во-вторых, к смещению акцентов с контроля законности на аудит эффективности использования государственных средств.

Это обеспечило бы парламент необходимой информационной базой для решения задач государственного строительства на современном этапе, построения эффективного государства и проведения административной реформы.

Таким образом, приведенные примеры в целом свидетельствуют о сложностях организации мониторинга и о наличии теоретического и практического опыта, достаточного для карди нального улучшения дел в этой важнейшей сфере деятельности государственной власти.

Говоря о подходах к организации общей системы мониторинга действующего законода тельства, хочу отметить два достаточно важных момента. Первый момент. В создании необходимой методологической, методической и инструментальной базы, безусловно, главное слово должны сказать наши ведущие научные учреждения. Наверное, здесь можно поставить вопрос о государственном заказе на проведение соответствующих НИОКР. Если конференция выработает практические рекомендации по этому вопросу, думаю, Совет Федерации мог бы их поддержать.

Второй момент заключается в координации многочисленных органов государственной власти, осуществляющих такой мониторинг на практике. Думаю, что эта важная государственная работа в соответствии с положениями статьи 80 Конституции Российской Федерации могла бы осуществляться под эгидой Президента России. Во-первых, глава государства является главным субъектом формирования стратегии развития страны, несущим политическую от ветственность за результат ее реализации. Во-вторых, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Что же касается выстраивания целенаправленной системы совершенствования и развития организации законодательной деятельности, то решение этой задачи в значительной степени находится в руках у законодательных органов.

В основном формы и методы осуществления Советом Федерации мониторинга действия законов соответствуют мировой практике в этой области. Они достаточно многообразны и, безусловно, обеспечивают определенную информационную поддержку законотворчества за счет обобщения и оценки данных о качестве и действенности принятых законов, соответствии результатов их применения целям законодательного регулирования. Однако имеются и значительные резервы для дальнейшего совершенствования этого направления парламентской деятельности.

И в качестве своеобразного примера хотел бы более подробно остановиться вот на каком вопросе. Всем хорошо известна роль актов Конституционного Суда Российской Федерации, его постановлений в обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в формировании внутренне непротиворечивой и согласованной системы российского законодательства. Они играют большую социальную роль в период упрочения конституционного строя, рыночной экономики, в развитии системы юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем в Конституционном Суде нередко дело не завершается тем, что тот или иной нормативный акт или норма признаются не соответствующими Конституции и тем самым прекращается их действие. В результате дисквалификации Конституционным Судом таких актов или норм зачастую возникает пробел в законодательстве. А пробел в праве порождает неполноту регулирования или неурегулированность некоторых сторон общественной жизни, от чего страдают непосредственно люди, их права и интересы.

В таких случаях Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с реко мендацией разработать необходимые законодательные правила и устанавливает разумный срок для их принятия.

Нельзя не отметить, что большинство решений, касающихся федеральной законодательной власти, исполнено. Хотя исполнение многих решений Конституционного Суда идет крайне медленно. Чаще всего проходит более года, когда рекомендации Конституционного Суда оказываются реализованными законодателями.

Но нас прежде всего беспокоит ситуация, когда некоторые рекомендации Конституционного Суда, обращенные к Федеральному Собранию, на протяжении ряда лет вовсе не исполняются.

Между тем в правовом государстве вообще должно быть исключено положение, при котором не исполнялись бы любые решения такого органа, как Конституционный Суд. По оценке Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Федеральным Собранием до сих пор не исполнены девять постановлений Конституционного Суда, принятых в период с декабря 1997 по май 2003 года.

Эта информация совпадает с информацией, поступившей из самого Конституционного Суда. А речь идет о восстановлении возникших пробелов в таких важных отраслях, как гражданское, финансовое, банковское, уголовно-исполнительное и уголовно-процессуальное право.

Поэтому системный подход к мониторингу правового пространства Российской Федерации должен включать и непрерывное наблюдение за реализацией федеральным законодателем рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации по восполнению пробелов в федеральном законодательстве, по внесению в него соответствующих изменений и дополнений.

В этой связи мы приветствуем инициативу Комитета Совета Федерации по конституци онному законодательству, который приступил фактически к мониторингу исполнения решений Конституционного Суда, обращенных к федеральному законодателю, и к подготовке пред ложений по их реализации как самим комитетом, так и другими комитетами и комиссиями Совета Федерации по предметам их ведения.

Надеюсь, что соответствующие законодательные инициативы будут в скором времени подготовлены, и мы сможем восполнить этот пробел и ликвидировать ситуацию, когда решения Конституционного Суда не исполняются Федеральным Собранием, то есть теми, кому напрямую адресованы обращения Конституционного Суда.

О потенциале Совета законодателей и Счетной палаты Российской Федерации я уже в своем докладе говорил. Полагаю, нам также следует усилить работу соответствующих подразделений нашего Аппарата по систематизации разнообразных материалов, содержащих обобщение практики исполнения законов административными органами.

Значительную пользу может принести дальнейшее развитие успешно функционирующей в палатах Федерального Собрания автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности. Сегодня с ее помощью уже осуществляется мониторинг прохождения законо проектов и законов на всех стадиях законодательной процедуры, а также соответствующее информационно-справочное обслуживание всех заинтересованных пользователей, включая региональные законодательные органы.

Полагаю, что координация работ, проводимых в Совете Федерации по развитию мониторинга и анализу эффективности законодательной деятельности, может быть успешно реализована постоянной Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации.

Уважаемые участники конференции, уважаемые коллеги! Позвольте пожелать всем нам плодотворной работы над этими актуальными и сложными вопросами.

Хочу выразить уверенность, что столь представительное и квалифицированное собрание обязательно найдет и конструктивные и практически полезные решения. (Аплодисменты.) Горегляд В.П. Уважаемые коллеги! Безусловно, в системе законодательной деятельности особое место принадлежит Правительству Российской Федерации, поскольку, с одной стороны, Правительство сегодня является основным субъектом законодательной инициативы и наи большее количество законопроектов в Государственную Думу вносит именно Правительство, а с другой стороны, именно Правительство Российской Федерации в первую очередь реально сталкивается с правоприменительной практикой, используя принятые законы в жизни.

Поэтому, думаю, особенно важно заслушать доклад полномочного представителя Прави тельства Российской Федерации в Совете Федерации Гарри Владимировича Минха. Он выступит на тему "Динамика законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации за период с 2000 по 2003 год".

Минх Г.В. Доброе утро, уважаемые коллеги! Я по договоренности с организаторами конференции постарался в своем докладе не упоминать слово "мониторинг", но не потому, что проблема мониторинга правового пространства и правоприменительной практики — проблема надуманная, нет. Это, безусловно, очень важная проблема. Понятно, что вести речь о правотворчестве, о законотворчестве невозможно и практически бессмысленно, если мы не анализируем, как эти законы и подзаконные акты реализуются на практике.

Говоря о правовой системе, можно сказать, что правотворчество и правоприменение — это те два крыла или два столпа, на которых должна держаться любая цивилизованная и более или менее эффективная правовая система.

Расскажу о том, каким образом Правительство стремится к совершенствованию работы в законотворческой сфере.

Первое. Если мы исходим из тезиса о том, что Правительство Российской Федерации — это орган исполнительной власти, то вроде бы резонно рассудить так: есть законодательная, есть исполнительная, есть судебная власть, и Правительство должно исполнять федеральные законы. Но невозможно вести речь об эффективном нормотворчестве без понимания того, что же на самом деле происходит в реальной действительности.

Я в своем докладе постараюсь не вторгаться в сферу деятельности федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, а сосредоточусь только на том участке деятельности Правительства (в узком смысле этого слова), который связан со взаимодействием с различными институтами государственной власти и направлен на совершенствование нормативно-правовой основы.

Безусловно, такое понимание роли и места Правительства в законотворческой деятельности вытекает из конституционного принципа единства государственной власти. У нас иногда достаточно упрощенно или изолированно подходят к толкованию тех или иных конститу ционных положений, в частности главы 1 "Основы конституционного строя". Берут, например, принцип разделения властей и говорят: "Вот ваш шесток, вы на нем и сидите, и работайте".

Думаю, такое понимание носит односторонний характер. Не случайно ключевыми в организации любой сложной системы являются понятия "взаимодействие", "баланс" и "поиск взаимосо гласованных позиций".

Говоря об участии Правительства в законотворческой деятельности, можно проанализи ровать, каким же образом Правительство, очень тесно сотрудничая и с палатами Федерального Собрания, и с президентскими структурами, и с субъектами Российской Федерации, пытается найти тот самый баланс, который нам так необходим.

Безусловно, Правительство, разрабатывая проекты федеральных законов или иным образом участвуя в законотворческом процессе, имеет собственную точку зрения. Эта точка зрения не отличается полнообъемностью или широтой. Мы, подготавливая те или иные проекты или давая оценки проектам, подготовленным другими, исходим из собственного понимания нашего статуса.

Не случайно при подготовке, допустим, правительственных заключений головным органом является Министерство финансов Российской Федерации. Сама логика профессиональной деятельности Министерства финансов построена на понимании того, что денег всегда не хватает, что любая инициатива, которая вносится со стороны и предварительно не обсуж далась, — это всегда такая красная тряпка для Минфина. Поэтому такая инициатива вызывает соответствующую реакцию со стороны Министерства финансов, головного министерства при подготовке практически всех заключений Правительства по вопросам, связанным с финан сово-экономическим обеспечением.

Безусловно, задача Правительства как коллегиального органа — попытаться смягчить, смикшировать эту ведомственную, достаточно однобокую, одностороннюю точку зрения. Это не критика Минфина или Министерства труда и социального развития, когда они по вопросам их компетенции дают какие-то отрицательные заключения или отзывы. Это просто попытка проанализировать существующую односторонность отраслевых федеральных органов испол нительной власти.

Первый уровень снятия такой односторонности — это коллегиальность Правительства Российской Федерации. Согласно технологии подготовки законопроектов органами испол нительной власти, определенной Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", предполагается обязательное обсуждение проекта закона на заседании Правительства. И закон вносится от имени Правительства, от имени коллегиального органа исполнительной власти. Это служит определенной гарантией преодоления узковедомственной направленности тех или иных текстов, тех или иных предложений. Но односторонняя направленность все-таки не снимается в рамках системы исполнительной власти. Чтобы преодолеть эту уже коллегиальную исполнительную односторонность, существует целый механизм обсуждения и согласования текста законопроекта на последующих этапах законо творческой деятельности.

Очень важным, но недостаточно эффективным направлением деятельности Правительства является реализация конституционных положений о том, что Россия — федеративное госу дарство.

В соответствии с Конституцией и федеральным законодательством Правительство обязано направлять те законодательные инициативы, которые им разрабатываются, в субъекты Российской Федерации. Дальнейшее нормы закона не оговаривают, это остается на усмотрение самого Правительства.

Сейчас практика нашего взаимодействия с субъектами Российской Федерации достаточно формальная. Мы формально исполняем формальные требования федерального закона. Проект готовится, он уже абсолютно согласован внутри системы исполнительной власти и готов к рассмотрению на заседании Правительства. И в этот момент он направляется — в значительной степени как документ информативного характера — в субъекты Российской Федерации.

Такая практика складывалась годами, эту практику нужно постепенно уточнять и изменять.

Это мое личное мнение, но, думаю, мое личное мнение совпадает с позицией и других работников системы исполнительной власти. Чтобы обеспечить эффективное применение законов в субъектах Российской Федерации, достичь понимания того, как реально они будут работать на уровне регионов, на уровне муниципальных образований, нужно обязательно наполнить практику реальным взаимодействием.

На мой взгляд, это самый проблемный вопрос, но я только обозначу проблему, а думать будем вместе, с привлечением Совета законодателей. Это совещательный орган, который создан при Совете Федерации, и в нем работают достаточно регулярно и эффективно все руководители законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Второе направление взаимодействия — это направление уже не по горизонтали, а по вертикали. Серьезная проблема — это ведомственный лоббизм, ведомственный подход при подготовке тех или иных инициатив. Чтобы эти проблемы решать, есть Регламент Правительства, есть целый ряд актов Правительства, которые обеспечивают необходимые механизмы для координации деятельности в системе исполнительной власти. Есть и правовые акты Прези дента — в частности, положение о Министерстве юстиции (которое в системе исполнительной власти играет ключевую роль) утверждено указом Президента. Есть иные акты, которые создают необходимую нормативную базу для такой координации.

Чтобы эту нормативную базу реализовать, имеются и определенные организационные механизмы. Прежде всего есть правительственная комиссия по законопроектной деятельности.

В состав этой комиссии входят, конечно, представители исполнительной власти, поскольку комиссия правительственная. Но эта комиссия не персонифицирована по своему составу, она сформирована по должности. Возглавляет ее Руководитель Аппарата Правительства (федеральный министр). В состав комиссии входят от Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли, Министерства юстиции Российской Федерации замес тители министров — статс-секретари. По должности туда входят полномочные представители Правительства в Государственной Думе и в Совете Федерации, а также несколько ответственных сотрудников Аппарата Правительства. Но что самое важное, на практике сложилось так, что в деятельности этой комиссии принимают участие практически все статс-секретари — заместители министров, заместители председателей госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти. Комиссия собирается один раз в неделю. Думаю, вы представляете, как непросто проводить такие мероприятия. Тем не менее комиссия действует в таком режиме уже в течение нескольких лет. Важно, и то, что в ее работе принимают участие представители Администрации Президента, в частности, полномочные представители Прези дента в Государственной Думе и в Совете Федерации. По должности в состав комиссии входит начальник Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации. Не по должности, а по зову сердца и исходя из практики туда приходят руководители экономического управления Президента. Участвуют в заседаниях представители Торгово-промышленной палаты, других объединений бизнес-сообщества. Хотел бы обратить ваше внимание на то, что нет ни организационных, ни юридических препятствий для участия в этой работе представителей субъектов Российской Федерации. У каждого субъекта Федерации есть в Москве представительство. Но ни представители города федерального значения Москвы, ни представители Московской области и других субъектов Российской Федерации активно в работе этой комиссии не участвуют. Бывают точечные посещения, связанные с обсуждением конкретных законопроектов, конкретных позиций Правительства по тем или иным законо проектам.

Думаю, если активизировать работу в этой части, то можно будет на более ранних стадиях привлечь субъекты Российской Федерации к подготовке законопроектов. Ведь там предва рительно обсуждаются те законопроекты, которые готовятся Правительством, обсуждаются позиции Правительства по тем проектам, которые внесены иными субъектами законодательной инициативы, то есть такая возможность имеется. Просто нужно более активно действовать субъектам Федерации. Не надо, конечно, ходить на все заседания, но есть вопросы в области налогового законодательства, социальной, экономической политики, которые безусловно интересны субъектам Российской Федерации.

Этот орган, повторюсь, работает достаточно эффективно. Кстати, в его работе достаточно активно участвуют представители Совета Федерации и Государственной Думы, чаще всего это сотрудники Аппарата Совета Федерации, Аппарата Государственной Думы. Парламентариев я тоже приглашаю — при наличии возможности, при наличии интереса к тем или иным проблемам — участвовать в заседаниях этой правительственной комиссии. Там публично, под протокол, очень оперативно проходит обсуждение и выработка позиции Правительства по законопроектам, порой достаточно сложным и спорным. После принятия законопроекта в первом чтении до второго чтения (обычно это нельзя) мы успеваем через этот механизм согласовать позиции всех участников процесса со стороны исполнительной власти.

Если возникают противоречия между Администрацией Президента и Правительством, мы их обсуждаем. Вы знаете, что с точки зрения компетенции Правительство Российской Федерации в большей степени ответственно за социально-экономическую сферу, а прези дентская сторона отвечает в большей степени за политическую составляющую нашей жизни.

Представители экономического управления, юридической службы Президента иногда имеют иную точку зрения, чем исполнительная власть, по тем или иным проблемам. Такие вопросы являются предметом публичного обсуждения в присутствии определенного состава участников. Мы стремимся эти разногласия преодолеть и двигаться дальше.

Это, кстати, позволяет повысить эффективность законотворческой деятельности Прави тельства. Проанализируем статистические данные за прошедший год. В 2002 году 15 процентов всех законопроектов были внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, 51 процент — депутатами Государственной Думы (это и понятно: Госдума — самый большой корпус субъектов права законодательной инициативы), 20 процентов — субъектами Российской Федерации, 8 процентов — Советом Федерации, 5 процентов — Президентом Российской Федерации и 1 процент — судами, которые обладают специальной компетенцией по внесению законодательных инициатив.

Это, так сказать, общий вал. При этом количество внесенных законопроектов — чуть более тысячи. На выходе, если учитывать подписанные Президентом законы, доля законов, которые были инициированы Правительством, приближается к 50 процентам. Доля законов, инициированных депутатами, равна 4 процентам. Эффективность инициатив субъектов Фе дерации тоже не внушает оптимизма.

Не буду говорить о причинах такого результата, но, как мне кажется, статистика достаточно показательная.

Думаю, такая результативность правительственных инициатив — свидетельство того, что было сделано за три года после выборов Президента и сформирования Правительства в его нынешнем составе.

Если брать динамику, то, допустим, в 2001 году цифра, характеризующая законопроектную деятельность Правительства на выходе, равнялась 36 процентам. Как видите, рост довольно существенный. Для сравнения: в середине 90-х годов доля правительственных инициатив не достигала 10 процентов на стадии внесения — цифры в разные годы варьировались от 5 до 8 процентов.

Такое повышение качества работы (я пока не говорю о содержательной стороне, я говорю только о вопросах технологического характера) во многом происходит потому, что Правительство довольно четко и жестко планирует свою работу в этой сфере.

У нас есть среднесрочный план деятельности Правительства на три года — 2002—2004 годы, вокруг этого плана строится законотворческая деятельность Правительства.

Кроме внесения законодательных инициатив, Правительство готовит официальные за ключения на законопроекты, связанные с финансовыми обязательствами, а также официальные отзывы и поправки на все без исключения законодательные инициативы, внесенные всеми субъектами этого права.

Кроме этого, есть проекты, которые готовит Правительство, но вносят другие субъекты права законодательной инициативы. В частности, Президент вносит довольно много зако нопроектов, которые готовились в системе исполнительной власти. Депутаты тоже используют такой инструмент Правительства по технологическим или по политическим причинам. Если все это суммировать, то доля правительственного участия в законах, которые были подписаны Президентом, по нашим оценкам, достигает 66 процентов.

Хочу сказать, что это не доклад об успехах Правительства, я обрисовал статистическую базу. Приглашаю всех тех, кто реально участвует в законотворческой деятельности, активнее использовать организационные и иные механизмы в системе исполнительной власти, которые обеспечивают учет различных голосов, мнений, позиций при подготовке таких важных нормативных правовых актов, как федеральные законы.

И в заключение хотел бы поблагодарить за внимание всех участников конференции, поблагодарить Совет Федерации как организатора этого мероприятия, Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, которая предоставила нам возможность собраться здесь. Надо помнить, что всем нам жить по тем законам, которые мы принимаем.

Горегляд В.П. Уважаемые коллеги! Если у кого-то есть короткое выступление, реплика, можно это сделать от микрофона.

Определяя перспективы мониторинга на будущее, очень важно проанализировать имею щийся опыт. И в этой связи бесценен опыт, накопленный в единственном на сегодняшний день органе исполнительной власти, который уже по своему названию призван заниматься мониторингом. Это Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу. Я бы попросил сейчас Зубкова Виктора Алексеевича поделиться опытом становления работы комитета.

Зубков В.А., председатель Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу.

Добрый день, уважаемые коллеги, уважаемые члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы! Я бы тоже хотел прежде всего поблагодарить Совет Федерации за предоставленную возможность выступить на данной научно-практической конференции.

Еще в 1990 году мировое сообщество приняло меры по борьбе с легализацией преступных доходов. Были выпущены первые 40 рекомендаций ФАТФ. Это межправительственная орга низация "семерки", в которую входили 29 стран, две международные организации — Всемирный банк и Международный валютный фонд, 15 наблюдателей крупных международных органи заций, Интерпол и много других организаций.

Надо сказать, что России неоднократно предлагалось принять закон о противодействии легализации преступных доходов. Но, к сожалению, до 2000 года никаких мер ни принималось, и в июне 2000 года ФАТФ включило Россию в "черный список". Мы были предупреждены о том, что если не примем такой закон, не будем принимать меры, не образуем уполномоченный орган, то к нам будут применяться финансовые санкции.

И надо сказать, что был быстро принят закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ, а 1 ноября 2001 года указом Президента образован Комитет по финансовому мониторингу, уполномоченный орган. Наша задача — принимать меры в этой сфере, координировать соответствующую деятельность федеральных органов исполнительной власти. Работать мы начали с 1 февраля 2002 года. Основными задачами комитета являются сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подле жащими контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации и при достаточных основаниях свидетельствующими о том, что операции могут быть связаны с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма. Соответствующая ин формация направляется комитетом в правоохранительные органы.

Кроме того, на комитет возложена задача по созданию информационной системы ведения единой федеральной базы данных и осуществлению в соответствии с международными договорами взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами ино странных государств.

Общий надзор за исполнением федерального закона осуществляет Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры.

Контроль за исполнением требований законодательства в сфере противодействия легали зации преступных доходов и финансирования терроризма осуществляется надзорными органами в соответствии с их компетенцией, а также Комитетом по финансовому мониторингу для тех организаций, в сфере деятельности которых надзорные органы отсутствуют.

Нормативно-правовое обеспечение. Я сказал, что закон был быстро принят, 1 ноября 2001 года создали комитет, а 1 февраля 2002 года мы должны были приступить к работе.

Времени оставалось очень мало, а надо было сделать нормативно-правовое обеспечение системы. Оно включало Страсбургскую конвенцию об отмывании преступных доходов, Венскую международную конвенцию о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и другие документы. Кроме того, были внесены поправки и дополнения в Уголовный кодекс, в Кодекс об административных правонарушениях, федеральные законы о рынке ценных бумаг, о банках и банковской деятельности, о государственной защите судей и должностных лиц правоохранительных и контрольных органов.


Мы очень активно сотрудничали с Государственной Думой, Советом Федерации и Правительством, и поэтому были быстро приняты такие федеральные законы, которые позволили нам начать работать.

Кроме того, были выпущены два распоряжения и восемь постановлений Правительства.

Их тоже надо было подготовить, согласовать. Очень активно работали все министерства и ведомства, поэтому быстро были подготовлены и приняты такие нормативные документы.

Наш комитет принял также ряд внутренних нормативных документов. Центральный банк позволил нам вести нашу деятельность уже на основании принятых документов.

На комитет возложена обязанность поставить на учет те организации, в сфере которых отсутствуют надзорные органы. Таких очень много. Это все ломбарды, лизинговые компании, рынок драгоценных металлов и казино. Сейчас решается вопрос с Госкомспортом и рядом других организаций. Надо было эти организации принять на учет, сделать документы, которые позволяли бы не только их учитывать, но и контролировать. Все эти документы готовились быстро. И это позволяет нам сегодня работать более или менее эффективно.

За это время надо было создать коллектив. Это не простой коллектив. Это люди, которые все должны быть проверены. И это сделать удалось. Сегодня наша штатная численность — 405 человек (250 — в центральном аппарате и 155 — в регионах). Надо сказать, что Правительство здесь сыграло очень активную роль, мы получили необходимые средства.

Сегодня комитет обеспечен самой высокотехнологичной техникой и программным продуктом на уровне самых передовых стран, таких, как Великобритания, Италия, Канада, Бельгия.

Мы с 1 февраля получаем информацию. Сегодня наша информационная база содержит около 600 тысяч операций, все они тщательно изучаются, анализируются, а подозрительные насыщаются дополнительными материалами и передаются в правоохранительные органы.

Где-то 90 процентов информации идет в МВД, мы работаем с ними в очень тесном контакте.

МВД создало специальное подразделение, так называемое ОРБ (оперативно-розыскное бюро), по работе с нашим комитетом. Сегодня уже порядка 150 дел передано в ОРБ. Заведены первые десять уголовных дел. Часть из них передается в суды.

Но я хочу сказать, что наша цель — не засудить кого-то. Главное — создать систему предупреждения, систему контроля на местах: в банках, страховых компаниях, компаниях, занимающихся продажей ценных бумаг и так далее. Эта работа сегодня ведется.

Созданная законодательная база обеспечила необходимые предпосылки не только для эффективной работы в самой стране, но и для решения важных внешнеполитических задач.

Уже в июне прошлого года комитет был принят в международную группу "Эгмонт", объединяющую подразделения финансовой разведки 69 стран. Мы активно работаем уже год в этой организации. В октябре прошлого года Россия была выведена из так называемого черного списка ФАТФ и получила право участвовать в качестве наблюдателя в работе этой авторитетной международной организации.

Стояла задача из статуса наблюдателя перейти в ее полноправные члены. Это состоялось буквально на прошлой неделе, теперь мы приняты в ФАТФ.

Что нам это дает? Мы теперь защищены от всякого рода "черных списков" — это первое, от каких-либо санкций — это второе. Третье — это то, что Россия сама участвует теперь в принятии международных стандартов борьбы с отмыванием грязных денег и финансированием терроризма, а также следит за соблюдением этих стандартов другими странами.

Сейчас возникает много вопросов по поводу того, что Россия будет нести дополнительные обязательства. Ничего подобного. Я хочу, чтобы все правильно поняли. Россия принята в ФАТФ. Россия вместе с другими членами разрабатывает международные стандарты, которые касаются не только членов ФАТФ, но и всех стран мира. И если какие-то страны не будут придерживаться рекомендаций, которые обновлены на последней сессии в Берлине, то к этим странам будут применяться санкции. Поэтому Россия будет активно работать, чтобы проводить проверки уже не так, как нас проверяли. Мы будем участвовать в этой оценочной работе.

Надо сказать, что новые 40 рекомендаций, которые приняты ФАТФ, обязательны для всех стран мира, все страны мира будут выполнять эти требования.

В ФАТФ сегодня стремятся многие государства. На этом пленарном заседании принято две страны: Южно-Африканская Республика и Россия. Южно-Африканская Республика — это единственная развитая страна в Африке, больше таких нет.

Стремится в ФАТФ Китай, стремятся другие страны, но на какое-то время прием туда будет прекращен. То, что Россия сейчас в ФАТФ, для нас крайне важно. Работая с передовыми странами на принципах доверия, можно значительно улучшить инвестиционный климат. Это более щадящие условия для продвижения наших банковских структур. Я уже не говорю о том, что то доверие, которое существует внутри этих стран, позволяет им работать более эффективно в структуре ФАТФ.

Надо сказать, что наша делегация состояла из 16 человек. Это представители Правительства, МВД, прокуратуры, Комитета по финансовому мониторингу, Центрального банка. Вопросов к нам было очень много, но настолько эффективно и квалифицированно отвечали наши специалисты, что это поразило буквально всех участников пленума. Потом многие подходили и говорили о высокой квалифиции наших специалистов.

Поэтому я хочу сказать, что если закон принят, если все государственные органы — и законодательные, и исполнительные — работают дружно и сам Президент постоянно держит на контроле этот вопрос, то можно достичь некоторых результатов.

Работа будет продолжаться, будут еще вноситься некоторые поправки в законы. И я прошу депутатов отнестись к этому с полным пониманием, потому что принятие законов на уровне международных стандартов позволит России еще более эффективно работать на международной арене, а тем самым мы сможем более эффективно работать и в своей стране.

Горегляд В.П. Уважаемые коллеги! Я хотел бы сделать небольшое объявление. Нашу конференцию помогает освещать компания "Гарант", ведется прямая Интернет-трансляция конференции. Поэтому не только результаты ее, но и сам процесс станет достоянием широкой общественности.

Коллеги, вы на стендах видели, насколько широко сегодня представлен опыт разных субъектов Федерации на нашей конференции. Пожалуй, одно из центральных мест здесь занимает опыт работы Московской областной Думы. Сейчас председатель Московской областной Думы, член Совета законодателей Аксаков Валерий Евгеньевич сделает доклад, посвященный мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в деятельности Московской областной Думы.

Аксаков В.Е. Уважаемые коллеги! Оценка состояния системы действующего законода тельства Российской Федерации свидетельствует о том, что назрела настоятельная необхо димость создания единого механизма мониторинга правового поля и правоприменительной практики.

Упорядочение деятельности в области законотворчества на федеральном и региональном уровнях — единственный путь создания эффективной правовой системы.

В настоящее время при реализации федерального законодательства органам законодательной власти субъектов Российской Федерации приходится сталкиваться с рядом проблем. На примере нашей области я хотел бы остановиться на некоторых из них.

Во-первых, нестабильность действующего законодательства. Так, только в Бюджетный кодекс, принятый в 1998 году, за последующие пять лет вносились поправки десять раз.

Можно ли в этом случае говорить об эффективности правоприменительной практики?

Во-вторых, противоречия в законодательстве. Взять хотя бы практику реализации принципа равноправия форм собственности, установленного Конституцией и, казалось бы, подкреп ленного статьей 124 Гражданского кодекса. Однако анализ актов гражданского права, принятых после введения кодекса, показывает, что государственные образования Российской Федерации в настоящее время фактически поражены в своих экономических правах. Такой вывод позволяют сделать нормы законов об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, государственных муниципальных унитарных предприятиях, которые вводят близкие к запрету ограничения на право субъектов Российской Федерации по созданию коммерческих организаций.

Кроме того, нормы этих законов противоречат нормам, регулирующим сходные право отношения в административном или бюджетном законодательстве. С этим противоречием мы столкнулись при попытке реализации стратегического развития области и создания эффективной системы стимулирования инвестиционной деятельности в Московской области.

Мы считаем, что стимулировать инвестиционную деятельность в регионе без участия органов государственной власти субъектов Федерации в реализации приоритетных проектов едва ли возможно. На сегодняшний день федеральное законодательство такой вариант для органов государственной власти субъектов Российской Федерации не предусматривает. Внесение вкладов собственности по-разному регламентируется законодательством об инвестиционной деятельности, бюджетным законодательством и законодательством о приватизации. Разобраться в этих противоречиях без официального толкования чрезвычайно сложно. Более того, попытки неофициальных толкований неясных и противоречащих норм приводят к абсурдным ситуациям.

Например, федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества рассматривает внесение государственного имущества в уставные капиталы хозяй ствующих обществ как приватизацию. Понятие "имущество" при этом рассматривается самым широким образом. Это позволяет сделать вывод в том, что деньги также являются объектом приватизации. Такая ситуация не только нелогична сама по себе (задумайтесь, получается, что деньги являются объектом купли-продажи), но и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации одного из мощнейших экономических рычагов. Отсюда вывод: недостатки федерального законодательства необходимо устранять.

И в этом процессе большую роль должны сыграть законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.

Я могу сказать про Московскую область. Мы не сидим сложа руки, а с позиции активного субъекта Федерации пытаемся влиять на федеральный процесс. Только с начала 2002 года Московской областной Думой внесено в Государственную Думу 14 законодательных инициатив по проектам федеральных законов.

К нам поступило 1017 проектов федеральных законов, по 879 направлены ответы, в том числе по 230 — развернутые замечания и предложения.

Однако Государственная Дума крайне редко использует законопроекты, внесенные зако нодательными органами субъектов Федерации. Несколько цифр: за период с 1995 по год в Государственную Думу внесено 1532 таких законопроекта. Из них только 29 приняты и вступили в действие в качестве федеральных законов. Только 2 процента.

Если сказать по-другому, удалось разрешить только 2 процента проблем, которые на региональном уровне требовали безотлагательного решения. Можно предположить, что такая ситуация является результатом отношения к субъектам Федерации как к помехе федерального законотворчества. Но пусть это останется на совести депутатов Государственной Думы.

Кроме того, механизм законодательной инициативы субъектов Федерации тормозится и на техническом уровне. Мне бы хотелось остановиться на двух аспектах этой проблемы.

Первый. Законодательные инициативы субъектов Федерации по проектам федеральных законов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, рассматриваются Государ ственной Думой только при наличии заключений Правительства Российской Федерации.

Например, в этом году в Московской областной Думе разработано и принято 9 законо дательных инициатив. Все они направлены на заключение Правительства Российской Феде рации. Однако лишь за 1,5—2 месяца по 30 процентам из них получены ответы.

Как показывает практика, такой длительный срок зачастую делает разрабатываемые правовые нормы заведомо невостребованными. Выход из этой ситуации один — федеральным законом четко регламентировать процедуру подготовки заключений Правительства Российской Федерации и установить основные требования к содержанию финансово-экономического обоснования законодательной инициативы.

Проект такого закона существует, правда, он уже несколько лет находится в портфеле законопроектов Государственной Думы. Я имею в виду законопроект о нормативных правовых актах Российской Федерации. Вот где нужно было бы отрегулировать все имеющиеся проблемы!

Нормами такого закона можно было закрепить определение правового акта и требования к нему как на федеральном, так и на региональном уровнях, порядок его разработки и принятия в стадии законотворческого процесса, понятия и приемы юридической техники, то есть практически все, что крайне необходимо нам — законодателям субъектов Российской Федерации.

Второй аспект проблемы совершенствования механизма законодательной инициативы состоит в том, что субъектам Федерации предоставлен очень короткий срок для подготовки замечаний и предложений по федеральным законопроектам.

Очень часто, чтобы уложиться в отведенные временные рамки, приходится отказываться от тщательного изучения того или иного законопроекта, а нам необходимо не только изучить правовые нормы, но и провести анализ возможных результатов их применения в регионе.

В настоящее время в Московской областной Думе уже разрабатывается законодательная инициатива по проекту федерального закона о внесении изменения в статью 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

В случае его принятия Государственной Думой срок представления замечаний и предложений по федеральным законопроектам должен быть увеличен до трех месяцев, что позволит более полно учитывать мнение субъектов Федерации.

Хочется верить, что действительно возможно осуществление идеальной модели право применения с высокой долей вероятности ее реализации, как, например, в Древнем Риме, когда Сенат не принимал законов, если авторы не представляли прогнозы их последствий на 200 лет вперед.

Разумеется, в ближайшее время маловероятна практика реализации такой модели, но ведь уже есть положительный пример анализа состояния нашего законодательства. Это деятельность Комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Дмитрия Козака.

Комиссия работала более полутора лет. Проанализирован огромный объем правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Была изучена правоприменительная и судебная практика федерального законодательства в различных субъектах Российской Федерации.

Выявлены имеющиеся проблемы и в правовой базе, несоответствия норм законов Конституции.

То есть была проведена именно та работа, которую мы называем мониторингом правового поля и правоприменительной практики.

Но не было главного. Мы не увидели результатов деятельности комиссии, за исключением двух проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в Государственную Думу. Понятно, что комиссия создавалась именно для разработки законов.

Но были и промежуточные выводы, однако, к сожалению, эти выводы не были представлены ни депутатам Государственной Думы, ни законодателям субъектов Российской Федерации.

По крайней мере в Московской области такого не было.

Отсюда вывод, что правовой мониторинг ведется на всех уровнях и практически во всех органах государственной власти, но его результаты используются на разных уровнях по-разному.

Поэтому сегодня как воздух необходим именно центр мониторинга права Российской Федерации. Его создание станет предпосылкой для обеспечения стабильности законодательного процесса. Он будет способствовать закреплению в обществе и государстве принципов преемственности и последовательности в осуществлении государственной власти.

В полном объеме создать систему оценки эффективности функционирования правовой базы региона сложно, так как эта задача многоуровневая. Однако в локальном порядке на уровне оценки деятельности Московской областной Думы и применительно к ряду норма тивно-правовых актов мы эту работу проводим.

Показателен в этом плане пример анализа правоприменительной практики закона Мос ковской области об охране труда в Московской области. Кабинетом по труду и социальным вопросам областной Думы, Главным управлением по труду и социальным вопросам прави тельства Московской области, Московским областным объединением профсоюзов была создана систематизированная информация о применении данного закона на предприятиях, в орга низациях, муниципальных образованиях Московской области.

По предложению заинтересованных сторон были приняты изменения в действующий закон, которые устранили выявленные недостатки и упорядочили практику применения норм данного закона. О качестве закона можно судить по тому, что в 70 субъектах Российской Федерации в порядке опыта использован именно наш областной закон.

В рамках реализации закона разработано около 20 документов, регламентирующих при менение тех или иных статей закона. В 60 городах района проведены семинары-совещания по охране труда и ряд других мероприятий.

Действующий закон Московской области, порядок его реализации были одобрены Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Он был рекомендован органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Хотелось бы акцентировать ваше внимание на организации мониторинга в Московской области. Институт мониторинга в обязательном порядке предусматривает как широкое информирование населения о деятельности законодательного органа государственной власти, так и использование принципа обратной связи. Качество анализа состояния общественных отношений в результате их правового регулирования целиком зависит от того, насколько полно мы владеем информацией о процессах в векторе общественного мнения в регионе.

Для обеспечения обратной связи с избирателями мы регулярно, один раз в два месяца, проводим выездные заседания областной Думы в муниципальных образованиях Московской области. В заседаниях уже приняли участие около 5 тысяч представителей 90 муниципальных образований Московской области.

Необходимо отметить, что эта форма работы нашла большую поддержку в муниципальных образованиях. На таких заседаниях в основном рассматриваются вопросы, наиболее актуальные для тех городов и районов, где проходит данное заседание.

Кроме того, в областной Думе создан совет помощников депутатов, который оказывает неоценимую помощь в сборе, анализе и обобщении информации о применении нормативных правовых актов. Деятельность совета способствует более широкому и гласному обсуждению проектов законов в избирательных округах Московской области, в трудовых коллективах.

Также совет помощников вносит на рассмотрение областной Думы предложения по совер шенствованию законодательства, оказывая серьезную помощь в изучении правоприменительной практики. Это лишь некоторые из средств изучения общественного мнения и анализа общественных отношений, но они в достаточной степени позволяют инициировать запуск и мобилизовать механизм укрепления связи государства и граждан.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 

Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.