авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Разработка избирательных

систем

Новое руководство Института за

демократию и содействие выборам

(International IDEA)

Эндрю Рейнольдс

Бен

Рейли

Эндрю Эллис

При содействии:

Хосе Антонио Чейбуб

Карен Кокс

Донг Лишенг

Юрген Элклит

Майкл Галлахер

Аллен Хиккен

Карлос Хуниус

Юджин Хаски

Стина Ларсеруд

Виджей Патидар Найджел С. Робертс Ричард Венгрофф Джефри А. Велдон Перевод c английского:

доцент, кандидат юридических наук

Искакова Гульнара Созданный в 1995 году, Институт за демократию и содействие выборам (IDEA International) представляет собой межгосударственную организацию, в которую входят представители всех стран и которая уполномочена оказывать поддержку устойчивым демократическим фор мам правления во всем мире. IDEA работает над установлением контактов между теми, кто проводит анализ и мониторинг тенденций в демократических странах, и теми, кто напрямую занимается проведением политических реформ или деятельностью в поддержку демократии в своей собственной стране и за ее пределами.

IDEA работает и с новыми, и с давно установившимися демократическими государствами, оказывая помощь в развитии и укреплении институтов демократии и демократической куль туры. Организация работает на международном, региональном и национальном (государс твенном) уровне в сотрудничестве с рядом институтов.

Цели IDEA:

– Помогать странам создавать условия для развития и укрепления демократических инсти тутов.

– Обеспечить возможность проведения конференций, форумов для установления диалога между учеными, лицами, принимающими политические решения, и специалистами со всего мира.

– Синтезировать исследовательскую работу и практический опыт, разрабатывать практи ческие инструменты, способствующие совершенствованию демократических процессов.

– Содействовать прозрачности, подотчетности и эффективности в организации выборов.

– Содействовать процессам оценки, мониторинга и развития демократии, осуществляе мых местными гражданами в своих странах.

The International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) Strmsborg S-103 34 Stockholm Sweden Tel: +46 8 698 Fax: +46 8 20 24 E-mail: info@idea.int Web site: www.idea.int Это прямой перевод части пособия Института за демократию и содействие выборам (IDEA International) “Разработка избирательных систем: новое руководство IDEA International”, 2005. Точность перевода текста не была подтверждена Международным инс титутом IDEA International. В случае возникновения сомнений основной считается оригиналь ная английская версия (ISBN 91-85391-18-2).

Оглавление 1. ОБЗОР........................................................................................ Введение................................................................................... Как пользоваться настоящим руководством................... Что такое избирательные системы.................................... Важность избирательных систем....................................... Избирательные системы и партийные системы.............. Избирательные системы и управление конфликтами..... Психологические и механические эффекты...................... Важность условий................................................................. Более широкие условия демократии................................. Критерии для разработки системы.................................... Обеспечение представительства...................................... Обеспечение доступности и значимости выборов............ Обеспечение стимулов для примирения......................... Продвижение стабильного и эффективного правительства..................................................................... Поддержание подотчетности правительства................... Поддержание подотчетности отдельных представителей................................................................... Поощрение политических партий....................................... Поддержка парламентской оппозиции и надзора............. Обеспечение устойчивости избирательного процесса..... Учет «международных стандартов»................................... Выводы................................................................................. Процесс изменений............................................................... Кто разрабатывает?............................................................... Каковы механизмы для реформ и поправок?................. Совет относительно обсуждений и диалога..................... Совет по внедрению............................................................ Оценка влияния изменений.................................................  Тенденции в реформировании избирательной системы................................................................................... Компоненты избирательной системы.............................. 2. МИР ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ........................................ Плюральные/мажоритарные системы.............................. Системы пропорционального представительства.......... Смешанные системы............................................................. Другие системы..................................................................... 3. СИСТЕМЫ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ.......................................... Плюральные/мажоритарные системы.............................. Что представляют собой плюральные/мажоритарные системы................................................................................ Прошедший первым получает пост (ПППП)....................... Блокированное голосование (БГ)...................................... Блокированное голосование по партиям (БГП)............... Альтернативное голосование (АГ)..................................... Система двух туров (СДТ)................................................. Системы пропорционального представительства........ Что представляет собой пропорциональное представительство............................................................... Списочное пропорциональное представительство (Списочное ПП).................................................................. Система единственного передаваемого голоса (ЕПГ)..... Вопросы, связанные с ПП.................................................. Величина избирательного округа................................. Порог.............................................................................. Открытый, закрытый и свободный списки................. Аппарентемент.............................................................  Смешанные системы............................................................ Пропорциональная система смешанного членства (ПССЧ)................................................................. Параллельные системы.................................................... Другие Системы.................................................................... Система единственного непередаваемого голоса (ЕНГ)........................................................................... Ограниченное голосование (ОГ)......................................... Подсчет Борда (ПБ)............................................................. Ярусы избирательной системы и гибридные системы.................................................................................. Взгляды на вопросы представительства....................... Представительство женщин............................................ Представительство меньшинств....................................... Общинное представительство........................................ Сроки проведения выборов.............................................. Дистанционное голосование............................................ Вопросы участия избирателей......................................... Дополнительные вопросы, характерные для постконфликтных и переходных выборов........... 4. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ, ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАМКИ И УПРАВЛЕНИЕ........................................................ Выборы президента............................................................ Прошедший первым получает пост............................... Системы двух туров......................................................... Преференциальное голосование................................... Требования относительно распределения голосов...... Выборы в Верхнюю Палату............................................... Уровни управления..............................................................  Избрание в наднациональные органы........................... Выборы в федеральные ассамблеи/ ассамблеи штатов и органы автономий.......................................... Выборы в местные органы власти.................................... Избирательные системы и политические партии........... Варианты прямой демократии.......................................... 5. СТОИМОСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ................................................ 6. СОВЕТЫ ДЛЯ РАЗРАБОТЧИКОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ...............................................................................  Таблицы и диаграммы Таблица 1: Недавние изменения избирательных систем...... Таблица 2: Избирательные системы для выборов общенациональных законодательных органов.. Таблица 3: Распределение избирательных систем по общенациональным законодательным органам................................................................ Таблица 4: Страны, использующие ПССЧ системы.............. Таблица 5: Страны, использующие параллельные системы................................................................. Таблица 6: Различные ярусы пропорционального представительства............................................ Таблица 7: Пять вариантов избирательной системы:



преимущества и недостатки............................. Таблица 8: Возможная стоимость и административные последствия 12 избирательных систем............. Диаграмма 1: Группы избирательных систем....................... Диаграмма 2: Группы избирательных систем...................... Диаграмма 3: Город и Село: два места...............................  Примеры Британская Колумбия............................................................. Индия....................................................................................... Палестина............................................................................... Папуа Новая Гвинея.............................................................. Кыргызстан............................................................................ Южная Африка........................................................................ Индонезия............................................................................... Ирландская Республика........................................................ Чили......................................................................................... Бразилия................................................................................. Лесото..................................................................................... Мексика................................................................................... Новая Зеландия..................................................................... Таиланд................................................................................... Сенегал................................................................................... Япония..................................................................................... Европейский Парламент........................................................ Китай....................................................................................... Приложения Избирательные системы 213 независимых стран и относящихся к ним территорий (2004)........................... Влияние избирательных систем на перевод голосов в места................................................................................... Определение границ........................................................... Глоссарий терминов..............................................................  Сокращения ПППП прошедший первым получает пост БГ блокированное голосование БГП блокированное голосование по партиям.

АГ альтернативное голосование СДТ система двух туров Списочное ПП списочное пропорциональное представительство ЕПГ система единственного передаваемого голоса ПССЧ пропорциональная система смешанного членства ЕНГ система единственного непередаваемого голоса ОГ ограниченное голосование ПБ подсчет Борда  ГЛАВА ГЛАВА 1. Обзор Введение 1. Выбор избирательной системы – одно из наиболее важных ин ституциональных решений для любой демократии. Почти во всех случаях выбор определенной избирательной системы накладыва ет глубокий отпечаток на будущую политическую жизнь каждой конкретной страны, и однажды созданные избирательные системы остаются сравнительно постоянными, поскольку вокруг них фор мируются политические интересы, которые начинают реагировать на побуждения избирательных систем. Однако несмотря на то, что сознательная разработка избирательной системы стала превалиру ющей практикой в последнее время, традиционно сознательный и продуманный выбор такой системы был редкостью. Зачастую такой выбор был случайным, результатом необычного сочетания склады вающихся обстоятельств, имевших место тенденций, исторической причуды, влияния наследия колониализма и воздействия влиятель ных соседей, которые были особенно сильны.

2. Любая новая демократия должна выбрать (или унаследовать) из бирательную систему для проведения выборов законодательной власти. В то же время политический кризис в установившейся де мократии может привести к смене избирательной системы;

и даже в отсутствие политического кризиса сторонники политических ре форм могут попытаться поставить на политическую повестку воп рос об изменении избирательной системы. Решение об изменении или сохранении существующей избирательной системы часто при нимается под влиянием одного из двух следующих факторов:

• или участники политического процесса не обладают достаточ ными знаниями и информацией, и поэтому выбор и последс твия действия различных избирательных систем не осознаются ими в полной мере;

• или наоборот, политики используют свои знания для создания таких избирательных систем, которые по их понятиям будут обеспечивать им преимущества.

Сделанный выбор может иметь последствия, которые невозможно было предвидеть, наряду с действием, которое предусматривалось в процессе разработки избирательной системы. Такой выбор может быть не всегда наилучшим для долгосрочного политического кли мата определенной страны, и, со временем, иметь катастрофичес кие последствия для перспектив демократического развития.

3. Таким образом, подоплека выбора избирательной системы может быть так же важна, как и сам выбор. Выбор избирательной системы является скорее фундаментальным политическим процессом, чем вопросом, на который независимые технические эксперты могут дать единственно «правильный ответ». Учет политической выгоды почти всегда является фактором в выборе избирательной системы.

Иногда это единственный фактор, в то время как список возможных избирательных систем является в действительности сравнительно ограниченным. В равной степени учет краткосрочного политичес кого интереса может зачастую оставить незамеченными долгосроч ные последствия определенной избирательной системы и более широкие интересы политической системы. Следовательно, осозна вая практические сдержки, данное руководство пытается обратиться к вопросу выбора избирательной системы настолько широким и исчерпывающим образом, насколько это возможно.

4. Это руководство предназначено, в частности, для тех, кто ведет политические переговоры, для разработчиков конституций и всех тех, кто вовлечен в обсуждения относительно политических инс Обзор титутов в новых, молодых и переходных демократиях. Однако пос кольку создание политических институтов является критической задачей не только для новых, но также и для установившихся де мократий, которые пытаются приспособить свои системы для луч шего отражения новых политических реалий, данное руководство также пытается ответить на возможные вопросы тех людей в уста новившихся демократиях, которые, может быть, разрабатывают или меняют свои избирательные системы. Принимая во внимание це левую группу, для которой предназначено это руководство, значи тельная часть академической литературы по данной теме упрощена;

в то же время руководство пытается обратиться к целому комплексу сложных вопросов, присущих данной сфере. Объяснением тому, что руководство кажется иногда слишком упрощенным, а иногда, наоборот, неоправданно сложным, является то, что в нем предпри нята попытка найти баланс между простотой изложения и исчер пываемостью материала.

В то время как условия, при которых возникающие и установивши еся демократии осуществляют институциональный выбор, могут су щественно разниться, их долгосрочные цели являются обычно оди наковыми: создать институты, которые достаточно сильны для того, чтобы поддержать стабильную демократию, но достаточно гибки, чтобы реагировать на изменяющиеся обстоятельства. Каждый тип де мократии может многое позаимствовать из опыта развития другой.

Разработка институтов - это развивающийся процесс, и настоящее руководство пытается извлечь уроки из множества действительных примеров разработки институтов по всему миру.

5. Основная часть конституций была разработана сравнительно недавно: всеобщее движение к демократии в 1980-х и 1990-х годах стимулировало необходимость поиска устойчивых моделей подхо дящих представительных институтов и свежую оценку избиратель ных систем. Этот процесс поддерживался пониманием того, что выбор политических институтов может иметь значительное влия ние на политическую систему. Например, широко признается, что избирательная система может быть создана для того, чтобы обес печить местное географическое представительство и способство 1 вать пропорциональному представительству;

может поддерживать развитие сильных и жизнеспособных политических партий и обес печивать представительство женщин и региональных меньшинств;

может способствовать созданию условий для сотрудничества и приспособления в разделенных обществах посредством творческо го использования определенных стимулов и сдержек. Избиратель ные системы рассматриваются сегодня как один из наиболее влия тельных политических институтов, которые жизненно важны для широкого круга вопросов управления.

6. В то время как внимание данного руководства сосредоточено на избирательных системах на общенациональном уровне, варианты, обсуждаемые здесь, также доступны для любого сообщества, наме ревающегося организовать проведение выборов. Поэтому настоя щее руководство может быть ценным не только для разработчиков общенациональных, местных и наднациональных институтов, но также, например, и для профессиональных ассоциаций, торговых союзов и организаций гражданского общества.

Как пользоваться настоящим руководством 7. Посредством обеспечения детального анализа выбора и его пос ледствий и показа того, как избирательные системы функциониру ют во всем мире, настоящее руководство ставит перед собой це лью достижение двух вещей: расширить знания и способствовать общественным обсуждениям, а также дать всем тем, кто вовлечен в процесс разработки конституций, политических рамок и избира тельного законодательства, инструменты для осуществления проду манного выбора, а, следовательно, избежания дестабилизирующего и неконструктивного эффекта избирательной системы.

8. Настоящее Руководство начинается с дискуссии, что собой пред ставляют избирательные системы, и почему они так важны для успешного и стабильного политического развития стран. Далее предлагаются для использования десять критериев, позволяющих определить, какая избирательная система является наиболее подхо дящей для каждого конкретного общества (параграфы 27-45), и об суждаются вопросы относительно процесса пересмотра и внесения 1 Обзор изменений. Устанавливая такие рамки, книга описывает в главах 2 и 3 различные системы и их возможные последствия. Преимущества и недостатки каждой из систем взяты из исторического опыта и на учных работ ученых в соответствующей области.

9. В настоящее время существует большое количество используе мых избирательных систем и множество модификаций в различных формах, но в целях упрощения мы распределили избирательные системы по трем расширенным группам: плюральные (мажоритар ная система относительного большинства)/мажоритарные (мажо ритарная система абсолютного большинства), пропорциональные и смешанные системы. Внутри них имеются 9 подгрупп: прошед ший первым получает пост (ПППП), блокированное голосование (БГ), блокированное голосование по партиям (БГП), альтернатив ное голосование (АГ), система двух туров (СДТ) относятся к плю ральным/мажоритарным системам;

списочное пропорциональное представительство (списочное ПП) и система единственного пе редаваемого голоса (ЕПГ) относятся к пропорциональным систе мам;

пропорциональная система смешанного членства (ПССЧ) и параллельная система являются примерами смешанной модели. В дополнение к этому существуют другие системы, такие как систе ма единственного непередаваемого голоса (ЕНГ), ограниченное голосование (ОГ), подсчет Борда (ПБ), которые не подходят под определение ни одной из названных групп (диаграмма 1) и могут рассматриваться как последующие три подгруппы.

10. Эти группы выделены для обеспечения ясного и понятного ру ководства по выбору избирательных систем. Основываясь на уже долгое время существующем согласии, в этих группах учтены изби рательные системы, используемые сегодня на общенациональных выборах по всему миру, независимо от более широкого круга воп росов демократии и легитимности. Системы классифицированы в соответствии с процессом, на котором они основываются, и, в меньшей степени, связаны с результатами, хотя в целом результа ты в странах, которые используют пропорциональную систему, как правило, более пропорциональные, чем результаты в странах, ис пользующих мажоритарные системы, но не всегда.

1 11. После описания механизмов и последствий каждой избира тельной системы глава 3 обращает нас к ряду вопросов, которые имеют отношение ко всем избирательным системам, таким как представительство женщин и меньшинств, общинное представи тельство, время проведения голосования, обязательное голосова ние и голосование лиц, находящихся за пределами страны. Эта книга сосредоточена на выборах таких законодательных органов, как национальные собрания или нижние палаты парламентов или конгрессов - в большей мере, но вопросы выборов президента, выборов верхней палаты законодательного органа в двухпалатном парламенте и выборы местных органов власти также рассматри ваются в главе 4. Мы также исследуем определенные вопросы, связанные с выборами наднациональных органов, таких как Евро пейский парламент, равно как и избирательные последствия раз личных форм федерализма, симметричного и ассиметричного, и автономных юрисдикций.

Глава 5 останавливается на цене и административных последствиях выбора избирательной системы. В главе 6 мы делаем заключение с предоставлением некоторых советов тем, кто занимается разра боткой избирательных систем, взятых из опыта ряда экспертов, которые помогали в подготовке проектов конституций и избира тельного законодательства по всему миру. Приложения включают таблицу со списком избирательных систем 213 независимых стран и территорий, словарь терминов, библиографию для дальнейшего чтения и примеры влияния избирательных систем на определение границ избирательных округов.

12. По всей книге разбросаны 18 примеров с целью привнесения в абстрактную теорию разработки избирательных систем практичес кого смысла. Авторов этих примеров, экспертов по политике раз личных стран, просили сконцентрировать внимание на следующих вопросах. Какая избирательная система, и каким образом появилась?

Как система работает на практике? Какие элементы системы рабо тают хорошо? На какой основе ее критикуют? Если были внесены изменения на определенных этапах, то почему они произошли, и отвечает ли новая система первоначальным ожиданиям?

1 Обзор 13. Целью этого руководства не является обеспечение ответами на все вопросы по разработке избирательных систем. Мы надеемся предоставить достаточно информации для принятия осознанного решения и положить начало более широкой дискуссии о том, какая из избирательных систем является наиболее подходящей для конк ретно взятой страны. Эта книга не является обязательным предпи санием: не существует и не может существовать формулы для того, чтобы сказать читателю, что, например, общество, которое на 60% состоит из мусульман и на 40% из христиан и которое имеет трех партийную систему, а также историю насильственного раскола, должна иметь определенную избирательную систему. На что на правлено данное руководство, так это на предложение параметров возможного выбора и обеспечение тем самым структуры для приня тия информированного решения. Посредством изучения примеров читатель из одной страны должен иметь возможность определить, насколько схожи проблемы и потребности, имеющие место в дру гих частях света, с его случаем. Каждая страна имеет свои отличия.

Эта уникальность строится на определенной смеси основных соци ально-политических факторов, например, на способе, посредством которого общество и культура определяют концепцию представи тельства, этнические особенности или историю внутренних конф ликтов. По этим причинам потенциальным экспертам избиратель ных систем рекомендуется начать с отбора критериев для выбора (см. параграфы 27-45) и попытаться расставить приоритеты, кото рые непосредственно важны для их страны;

затем они могут про двигаться дальше к возможным вариантам с учетом их вероятных последствий и дальше к процессу консультаций и дебатов, который предваряет принятие новой избирательной системы. Поиск наибо лее подходящей избирательной системы, таким образом, предпо лагает оценку возможных вариантов в свете избранных критериев (учитывая исторические, временные и политические реалии) для того, чтобы определить один или несколько вариантов, которые подходят для определенной страны. Также предполагается последу ющий процесс, посредством которого окончательный выбор будет оформлен законным порядком.

1 Что такое избирательные системы 14. Проще говоря, избирательные системы переводят голоса избира телей на общих выборах в места, выигранные партиями и кандидата ми. Ключевыми переменными являются используемая избирательная формула (плюральная/мажоритарная система, пропорциональная система, смешанная система или другие используемые системы, а также математическая формула, используемая для подсчета мест), структура бюллетеня (голосуют ли избиратели за кандидата или пар тию, и делает ли избиратель один выбор или высказывает несколько мнений), величина избирательных округов (не сколько избирателей живут в округе, а сколько представителей в законодательный орган избирается от него). Также необходимо отметить, что хотя это ру ководство не фокусируется на административных аспектах выбо ров (таких как размещение избирательных участков, выдвижение кандидатов, регистрация избирателей, кто проводит выборы и т.д.), эти вопросы крайне важны, и возможные преимущества любой из бирательной системы будут недооценены, если не обратить на них внимание. Процесс разработки избирательной системы подвергается влиянию других областей избирательного законодательства. Выбор избирательной системы имеет влияние на то, как создаются границы избирательного округа, как регистрируются избиратели, как подсчи тываются голоса, на формулу избирательных документов и ряд дру гих аспектов избирательного процесса.

Важность избирательных систем 15. Политические институты формируют правила игры, согласно которым функционирует страна, и часто считается, что самым лег ким политическим институтом для манипулирования является из бирательная система. При переводе поданных голосов на общих выборах в места в законодательном органе выбор избирательной системы может действенно предопределить, кто будет избран и ка кая партия придет к власти. В то время как многие стороны полити ческих рамок страны часто прописаны в конституции и их сложно изменить, изменение избирательной системы часто предполагает только принятие новых законов.

1 Обзор 16. Даже если каждый избиратель имеет одинаковое количество го лосов, и когда одинаковое количество голосов подано за каждую партию, одна избирательная система может вести к созданию пра вительственной коалиции или правительству меньшинства, в то время как другая может позволить одной партии получить боль шинство. Примеры, приведенные в приложении Б, показывают, как различные избирательные системы могут переводить поданные голоса в совершенно разные результаты.

Избирательные системы и партийные системы 17. Ряд других последствий избирательных систем действует даль ше их первичного эффекта. Некоторые системы способствуют или даже приводят к формированию политических партий;

другие ос новываются только на выборе индивидуальных кандидатов. Какой станет партийная система (в частности, количество и относитель ные размеры политических партий в законодательных органах, внутренняя связанность и дисциплина партий) в очень сильной степени зависит от избирательной системы.Некоторые системы способствуют развитию фракционности, где разные крылья одной партии находятся в постоянном несогласии друг с другом, в то время как другая система может способствовать положению, когда партия говорит в один голос, и разногласия подавляются. Избирательные системы могут также оказывать влияние на проведение партиями своих избирательных кампаний и на поведение политических элит, таким образом, помогая определению общего политического кли мата;

они могут способствовать или замедлять создание альянсов между партиями;

они также могут побуждать партии и группы осно вываться на интересах широких групп населения и быть примиря ющими, или же основывать свою деятельность на узких интересах своих этнических групп или родственных связях.

Избирательные системы и управление конфликтами 18. Эти разнообразные воздействия подчеркивают важную роль, которую часто играют избирательные системы в управлении кон 1 фликтами. Очевидно, что различные избирательные системы мо гут усиливать или умерять напряжения и конфликты в обществе.

С одной стороны, между разными избирательными системами су ществуют противоречия: теми, которые поощряют представитель ство меньшинств, и теми, которые способствуют сильному одно партийному правительству. С другой стороны, если избирательная система не считается справедливой, и существующие правила не позволяют оппозиции чувствовать, что она имеет шансы выиграть в следующий раз, проигравшие могут ощущать потребность дейс твовать за рамками системы, используя недемократическую, конф ронтационную и даже насильственную тактику. И, наконец, пос кольку выбор избирательной системы предопределяет легкость или же сложность процесса голосования, то она неизбежно оказывает влияние на меньшинства и неимущие слои населения. Это всегда важно, но особенно относится к обществам, где есть значительное количество неопытных или неграмотных избирателей (см. главу 5, Стоимость и административные последствия).

Психологические и механические эффекты 19. В целом считается, что избирательные системы имеют «меха нический» и «психологический» эффекты. Механическое влияние больше всего проявляется в том, что различные избирательные системы поощряют образование разного рода партийных систем.

Плюральные/мажоритарные системы часто имеют сдерживающий эффект на количество партий, в то время как пропорциональные системы имеют тенденцию к «благоприятствующему» эффекту, ре зультатом чего является увеличение количества партий. Психологи ческое влияние избирательных систем усиливает этот механический эффект: согласно правилам ПППП избиратели, которые желают поддержать партию меньшинства, часто сталкиваются с дилеммой, каким образом лучше избежать «потери» их голоса, поскольку толь ко один кандидат может быть избран от любого одномандатного округа. Результатом этой дилеммы является то, что многие изби ратели не выражают свой искренний выбор, а скорее голосуют за другого кандидата (обычно от партии большинства), который, по их мнению, имеет реальный шанс получить место. Общий эффект Обзор от этого таков, что большие партии усиливаются за счет партий ма лых. Пропорциональные системы или системы, которые разреша ют множественный выбор, наоборот, содействуют выбору малых партий, и, следовательно, уменьшают необходимость стратегичес кого голосования.

Важность условий 20. Важно понимать, что определенная избирательная система не всегда работает одинаковым образом в разных странах. Хотя су ществует сходный опыт в различных регионах мира, эффект оп ределенного типа избирательной системы зависит в значительной степени от социально-политических условий, в которых она при меняется. Например, хотя общепринято считать, что плюральные/ мажоритарные системы имеют тенденцию к ограничению степени представительства в законодательном органе, а пропорциональные системы, наоборот, способствуют этому, общепринятая точка зре ния, что плюральные/мажоритарные системы ведут к созданию двухпартийной системы, а пропорциональные системы ведут к мно гопартийности, постепенно устаревает. В последние годы ПППП система не способствовала объединению партийной системы в ус тановившихся демократиях, таких как Канада и Индия, а также не привела к формированию сильных и устойчивых партий в Папуа Новой Гвинее. Пропорциональная система в результате выборов в Намибии и Южной Африке привела к доминированию одно партийных режимов. В более широком плане последствия выбора избирательной системы зависят от таких факторов, как структури рование общества в плане идеологическом, религиозном, этничес ком, расовом, региональном, языковом или классовом;

является ли страна установившейся демократией, переходной демократией или новой демократией;

установилась ли партийная система или пар тии находятся в зачаточном состоянии и не организованы, сколько «серьезных» партий имеется;

сконцентрированы ли последователи определенной партии географически или распылены на обширной территории.

Более широкие условия демократии 21. Также важно рассматривать избирательные системы не в изо ляции от других вопросов. Их структура и последующий эффект в значительной мере зависят от других элементов в конституции и вне ее. Избирательные системы являются всего лишь одной час тью во взаимосвязанной мозаике государственной системы, правил и способов доступа к власти. Разработка успешной избирательной системы является результатом оценки структуры политических ин ститутов в целом;

изменение одной части этой структуры скорее всего приведет к изменению работы других институтов внутри ее.

22. Каким образом избранная избирательная система способствует разрешению конфликта между лидерами и активистами партии?

Насколько силен контроль партийных лидеров над ее избранны ми представителями? Существуют ли конституционные условия для референдумов, гражданской инициативы или «прямой демок ратии», которые дополняют институты представительной демокра тии? И отражены ли детали избирательной системы в конституции как приложение к конституции или же они есть в законодательс тве? Ответы на эти вопросы предопределяют, насколько система укоренилась или насколько она открыта для изменений избранным большинством (см. параграф 49).

23. Существуют два момента, которые необходимо рассмотреть в деталях. Первый – уровень централизации. Является ли страна фе деративной или унитарной;

если федерацией, являются ли ее субъ екты симметричными по их полномочиям или ассиметричными?

Второй – выбор между парламентаризмом и президенциализмом.

Обе системы имеют своих сторонников, и традиции различных стран могут влиять на то, какая из них выбрана, иногда даже без обсуждения;

однако различные взаимоотношения между законо дательными и исполнительными институтами имеют важные пос ледствия для разработки избирательных систем при разных формах правления. Частые споры по поводу прямых выборов мэров и глав исполнительной власти на местном уровне имеют отношение к обоим моментам.

Обзор 24. В большинстве двухпалатных законодательных органов при федеративном государственном устройстве две палаты избирают ся различными (или непохожими) методами. Это имеет отношение к двум основным причинам, которые нужно рассмотреть относи тельно основы федерализма. Первая: вторая (или верхняя) палата федерального законодательного органа существует для представи тельства регионов или субъектов страны, и каждый субъект часто получает равное представительство независимо от размеров насе ления и территории (например, Сенат США или Южно-Африкан ский Национальный Совет Провинций). Вторая: существует мало причин для создания двухпалатного парламента, если нет разницы между ролью, а также полномочиями двух палат, и использование схожей избирательной системы для обеих палат, скорее всего, бу дет повторять и усиливать силу большинства, которое контроли рует нижнюю палату, в частности, если выборы в обе палаты про ходят одновременно. Как указано ниже (см. параграфы 189-192), верхние палаты обеспечивают возможность для различного рода избирательных новшеств, позволяя включать интересы сообществ, которые не могут быть полностью представлены посредством об щенациональных выборов в нижнюю палату. Но когда проводятся выборы в три или более уровня в верхнюю палату законодательно го органа и правительственные институты на региональном уровне, очень важно, чтобы используемые системы рассматривались сов местно. Можно сделать так, например, чтобы способствовать пред ставительству меньшинств на региональном уровне, в то же время ограничив или даже запретив их представительство на общенаци ональном уровне. Является ли это желательным или нет – вопрос политических обсуждений и выбора.

25. До недавнего времени было всего несколько примеров устой чивых демократий, использующих президентскую систему. Однако приверженность президенциализму, например, в Латинской Аме рике и части Юго-Восточной Азии означает, что следует поставить вопрос: какие элементы институциональной структуры помогают президенциализму работать? Есть ряд доказательств из опыта Ла тинской Америки, что стабильность может быть проблематичной в странах с президентской конституцией и сильно фрагментиро 2 ванной партийной системой, и что существуют напряженные вза имоотношения между разделенной исполнительной и законода тельной ветвями власти, когда президентские выборы проводятся по двухтуровой избирательной системе, выборы в законодательный орган посредством списочного ПП, и эти выборы проводятся не одновременно. Поэтому лучшим решением в этом случае будет принять избирательную систему, которая делает возможным для партии или коалиции, поддерживающей избранного президента, иметь значительное большинство, хотя и не обязательно абсолют ное большинство, избранных членов законодательного органа.

26. Плюральные выборы для президенциализма и одновременное проведение президентских и законодательных выборов часто рас сматриваются как меры, помогающие уменьшить количество пар тий в системе и сфокусировать выборы более перспективных пре тендентов на власть. Однако здесь заложена серьезная опасность совмещения значительной власти, принадлежащей напрямую из бранному президенту, являющемуся главой исполнительной влас ти, с использованием плюрального метода в разнообразной или этнически разделенной стране, где ни одна из групп не имеет аб солютного большинства. Результаты могут быть разрушительными для легитимности или же самого мирного процесса. Избирательная система по выборам президента может дополнять федеральную систему требованием для успешного кандидата добиться победы не только на общенациональном уровне, но также получить значи тельную долю голосов в минимальном количестве субъектов феде рации (как в Индонезии или Нигерии: см. параграфы 187-188).

Критерии для разработки системы 27. При разработке избирательной системы лучше начать с перечня критериев, которые подытоживают то, что вы хотите получить, чего вы хотите избежать и, в широком смысле, какой вы хотите видеть свою законодательную и исполнительную власть. Указанные ниже критерии охватывают многие вопросы, но перечень не является исчерпывающим, и читатель может добавить массу равноценных аспектов. Верно также и то, что некоторые выделенные критерии 2 Обзор дублируют друг друга и могут показаться противоречивыми. Это происходит ввиду того, что они действительно часто противоре чивы: в природе институциональной структуры заложена необхо димость компромиссов между числом конкурирующих желаний и целей.

Например, кто-то может пожелать предоставить возможность быть избранными независимым кандидатам и в то же время поощрять рост сильных политических партий. Или же разработчик избира тельной системы может посчитать разумным построить систему, которая дает избирателям широкий выбор между кандидатами или партиями, но это может усложнить бюллетени и спровоцировать трудности для менее образованных избирателей. Сложность при выборе (реформе) избирательной системы состоит в том, чтобы расставить эти цели в приоритетном порядке по степени их важ ности, а затем оценить, какая избирательная система или комбина ция систем лучше всего способствует достижению этих целей.

Обеспечение представительства 28. Представительство может иметь, по крайней мере, четыре фор мы. Первая: географическое представительство предполагает, что каж дый регион, поселок или город, провинция или избирательный ок руг, выбирает членов законодательной власти, которые, в конечном счете, будут подотчетны соответствующей территории. Вторая:

идеологические разделения внутри общества могут быть представлены в законодательном органе либо через представителей из полити ческих партий, либо через независимых представителей или ком бинацию обоих. Третья: законодательная власть может отражать партийно-политическую ситуацию, которая существует в стране, даже если политические партии не имеют идеологической базы. Если половина избирателей голосует за одну политическую партию, но эта партия не выигрывает или выигрывает ничтожное число манда тов в законодательном органе, тогда нельзя сказать о системе, что она адекватно представляет волю народа. Четвертая: концепция описательного представительства считает, что законодательная власть должна быть в какой-то степени «зеркалом нации», которая долж 2 на видеть, чувствовать, думать и действовать так, чтобы отражать общество в целом. Законодательная власть, которая является зер кальным отражением общества, должна включать как мужчин, так и женщин, молодых и пожилых, богатых и бедных, и отражать раз личные религиозные объединения, языковые общины и этничес кие группы в обществе.

Обеспечение доступности и значимости выборов 29. Все выборы могут быть признаны хорошими и удачными, но они могут мало значить для людей, если им было сложно голосо вать, или если в итоге их голоса ничего не изменили в управлении страной. «Удобство голосования» определяется следующими фак торами:

• сложна ли структура избирательного бюллетеня;

• легко ли для избирателя добраться до избирательного участка;

• соответствует ли избирательный список современным требова ниям;

• будет ли уверен избиратель в сохранении тайны его голоса.

30. Предполагается, что участие избирателей в выборах – по крайней мере как осуществление свободного выбора – увеличивается в тех случаях, когда результаты выборов на национальном уровне либо в определенном округе существенно меняют будущее руководство страны. Если вы знаете, что предпочитаемый вами кандидат не име ет шансов выиграть мандат в вашем округе, есть ли у вас стимул голосовать? В некоторых избирательных системах «потерянные го лоса» (т.е. действительные голоса, которые не участвовали в избра нии кандидата, так как были исключены по причине испорченного или недействительного бюллетеня) могут составить существенную долю в общем результате общенационального голосования.

31. Наконец, фактическая власть, которую имеет избираемый орган, определяет, имеют ли его выборы какое-либо значение. Ложные выборы в авторитарных системах, которые не предлагают истинно го выбора, где законодательная власть имеет небольшое реальное влияние на формирование правительства или политику правитель 2 Обзор ства, менее важны, чем выборы в законодательные органы, которые могут влиять на каждодневную жизнь населения.

32. Даже в демократических системах выбор избирательной сис темы может повлиять на легитимность институтов власти. Напри мер, Австралийский Сенат в период между 1919 и 1946 г.г. изби рался при далеко непропорциональной системе (альтернативное голосование во многомандатных округах), что дало искаженные и непредставительные результаты. Это фактически подрывало леги тимность самого Сената в глазах как избирателей, так и политиков, а некоторые наблюдатели утверждали также, что снижало и подде ржку институтов федеральной власти обществом. После того, как система была заменена более справедливой пропорциональной системой (голосование с указанием кандидатов в порядке предпоч тения) в 1948 году, Сенат стали воспринимать как более надежный и представительный, и, таким образом, выросло к нему уважение и его относительное значение.

Обеспечение стимулов для примирения 33. Избирательные системы можно рассматривать не только как способ формирования органов управления, но также как инстру мент разрешения конфликтов в обществе. Некоторые системы в ряде обстоятельств поощряют обращение партий за всеобщей под держкой помимо своей избирательной базы;

например, даже если партия получает поддержку от своих черных избирателей, опреде ленная избирательная система может стимулировать ее обратиться за поддержкой и к белым или другим избирателям. Так политичес кая платформа партии станет менее разделяющей или исключаю щей, более способствующей единству и всеохватывающей. Подоб ные стимулы избирательной системы могут сделать партии менее закрытыми с этнической, региональной, языковой или идеологи ческой точек зрения. Примеры того, как различные избирательные системы работали в качестве инструментов разрешения конфлик тов, приведены в настоящем Руководстве.

34. С другой стороны, избирательные системы могут поощрять из бирателей выходить за рамки своей группы и голосовать за партии, 2 которые традиционно представляли другую группу. Такое поведе ние избирателей помогает установить согласие и общность интере сов. Системы, которые дают избирателю более одного голоса или позволяют ему расставлять кандидатов в приоритетном порядке, позволяют избирателям выйти за пределы предвзятых социальных рамок. Например, на выборах, проводимых в Северной Ирландии в 1998 году по соглашению о Страстной Пятнице, голоса избира телей, поданные по системе ЕПГ, сыграли в пользу «миротворчес ких» партий, хотя и были получены излишне пропорциональные результаты. Однако на выборах 2003 года переход голосов первой преференции в пользу «придерживающейся жесткой линии» пар тии перевесил такие последствия.

Продвижение стабильного и эффективного правительства 35. Перспективы получения стабильного и эффективного прави тельства не определяются только избирательной системой, однако результаты, которые дает система, могут способствовать стабиль ности во многих важных аспектах. Основными являются вопросы, считают ли избиратели систему справедливой, может ли прави тельство эффективно вводить законодательство и управлять госу дарством, и избегает ли система дискриминации отдельных партий или групп по интересам.

36. Суждения о справедливости результатов неодинаковы в разных странах. В Соединенном Королевстве дважды (в 1951 и 1974 г.г.) партия, которая выиграла большинство голосов в целом по стра не, выиграла меньшее число мандатов, чем ее оппоненты, но это скорее рассматривалось как причуда в целом прочной системы (ПППП), чем полная несправедливость, которую необходимо ус транить. Напротив, аналогичные результаты в Новой Зеландии в 1978 и 1981 г.г., когда Национальная Партия сохранила свои места в кабинете несмотря на то, что выиграла меньше голосов, чем оп позиционная Партия Труда, повысили ее репутацию как партии, начавшей реформы, что привело к смене избирательной системы (см. исследования по Нов. Зеландии).

2 Обзор 37. Вопрос о том, может ли существующее правительство принять новое законодательство, частично связан с вопросом, сможет ли оно собрать большинство голосов в законодательном органе, а это, в свою очередь, связано с избирательной системой. Как правило, плюральные/мажоритарные избирательные системы скорее всего создадут законодательную власть, где одна партия сможет побеж дать при голосовании объединившуюся оппозицию, в то время как системы ПП могут создать коалиционные правительства. Тем не менее, следует помнить, что ПП системы тоже могут создавать од нопартийные большинства, а плюральные/мажоритарные системы могут не дать ни одной из партий работоспособное большинство голосов. Многое зависит от структуры партийной системы, а также от характера самого общества.

38. Наконец, система должна, насколько это возможно, действовать в нейтральной манере по отношению ко всем партиям и кандида там;

она не должна открыто дискриминировать никакие полити ческие группировки. Наличие мнений о том, что выборы в демок ратическом обществе - это несправедливое игровое поле, является признаком того, что политическое устройство несовершенно, и есть угроза нестабильности системы. Драматическим примером сказанного могут служить выборы 1998 года в Лесото, в которых Демократический Конгресс Лесото выиграл по системе ПППП все мандаты в законодательном органе, имея только 60% голосов изби рателей по стране. Последовавшие за этим волнения в обществе, кульминацией которых стала просьба о введении войск в страну Южным Африканским Обществом Развития, продемонстрирова ли, что такой результат был не просто несправедливым, но также и опасным, а избирательная система была изменена в ходе следую щих выборов.

Поддержание подотчетности правительства 39. Подотчетность - это один из основных принципов представи тельного правительства. Его отсутствие может в действительности привести к долгосрочной нестабильности. Подотчетная полити ческая система - это система, в которой правительство ответственно 2 перед избирателями в максимально возможной степени. Избирате ли должны быть в состоянии влиять на формирование правитель ства либо посредством изменения коалиции партий, находящейся у власти, либо отстраняя от власти одну партию, которая не смогла выполнить своих обязательств. Правильно созданные избиратель ные системы способствуют достижению этой цели.

40. В этой области существуют некоторые общепринятые зависи мости, которые выглядят достаточно просто. Традиционно такие плюральные/мажоритарные системы, как ПППП, рассматривались как системы, которые приводят к победе одной партии, в то время как ПП системы ассоциировались с многопартийными коалиция ми. Хотя в целом такая ассоциация правомерна, за последние годы было достаточно примеров, когда выбирались ПППП системы, ко торые привели к многопартийным кабинетам (например, в Индии), или ПП системы, в результате действия которых к власти прихо дила одна сильная партия (например, в Южной Африке). Это по сеяло сомнения относительно устоявшегося предположения о том, что определенный вид избирательной системы приводит к опреде ленным результатам. Но очевидно то, что избирательные системы все же оказывают существенное влияние на основные вопросы ор ганизации и деятельности власти как при президентской, так и при парламентской системе.

Поддержание подотчетности отдельных представителей 41. Подотчетность на индивидуальном уровне - это способность электората осуществлять эффективную проверку, кто из избранных представителей не выполнил своих обещаний, данных в ходе изби рательной кампании, или демонстрирует некомпетентность, или не работает в кабинете и «мошенничает». Некоторые избирательные системы отдают предпочтение популярным местным кандидатам, а не кандидатам, выдвинутым сильной партией, действующей по всей стране.

Плюральные/мажоритарные системы традиционно рассматри вались как системы, максимально повышающие способность из Обзор бирателей исключать отдельных неудовлетворяющих их канди датов. Хотя на практике это свойство системы не всегда находит подтверждение. Однако эта способность становится слабой, когда избиратели в первую очередь отождествляют себя с партиями, а не кандидатами, как, например, в Соединенном Королевстве. В то же время системы закрытых и открытых списков и ЕПГ построены та ким образом, чтобы позволить избирателям сделать выбор канди дата в контексте пропорциональной системы.

Поощрение политических партий 42. Огромное количество доказательств на примере стран как со сложившейся, так и развивающейся демократией предполагает, что долгосрочная консолидация демократии, т.е. степень, до которой демократический режим изолирован от внутренних угроз полити ческой стабильности, требует роста и поддержания сильных и эф фективных политических партий, а, следовательно, избирательная система должна поощрять их, а не покушаться на них и способство вать их расколу. Избирательные системы могут быть специально ус троены так, чтобы исключать партии с небольшим или минималь ным уровнем поддержки. Укрепление роли партии как проводника для отдельных политических лидеров - это еще одно направление, которое может развиваться или тормозиться соответствующей структурой избирательной системы.

Большинство экспертов также соглашаются с тем, что избиратель ная система должна поощрять развитие партий, которые основа ны на обширных политических ценностях и идеологиях, также как на специальных политических программах, а не на ограниченных этнических, расовых или региональных вопросах. Наряду со сни жением угрозы конфликта в обществе партии, основанные на та ких «поперечных расколах», скорее отражают общенациональные взгляды, чем те, которые основаны главным образом на сектантских или региональных интересах.

 Поддержка парламентской оппозиции и надзора 43. Эффективное управление основано не только на тех, кто имеет власть, но также равно и на тех, кто им противостоит и осущест вляет за ними надзор. Избирательная система призвана помочь созданию жизнеспособной оппозиции, которая может критически оценивать законодательство, подвергать сомнению работу испол нительной ветви власти, обеспечивать защиту прав меньшинств и представлять эффективно своих избирателей. Оппозиционные группировки должны иметь достаточно представителей, чтобы быть эффективными (подразумевая, что результаты их работы во время выборов гарантируют это), а в парламентской системе они должны быть способными представить реальную альтернативу действующему правительству. Несомненно, сила оппозиции зави сит, помимо выбора избирательной системы, от многих других фак торов, но если сама система делает оппозицию беспомощной, де мократическое управление, по существу, становится ослабленным.

Основной причиной смены избирательной системы на ПССЧ в Новой Зеландии, например, стало систематическое недостаточное представительство небольших оппозиционных партий при ПППП системе. В то же время избирательная система должна препятство вать распространению отношения «победитель получает все», что делает руководителей слепыми к взглядам, нуждам и желаниям из бирателей оппозиции, рассматривая выборы и правительство как соревнование с нулевой суммой.

В президентской системе президенту необходима надежная подде ржка значительной группы законодателей, однако роль других, на ходящихся в оппозиции и тщательно изучающих законодательные предложения правительства, не менее важна. Разделение власти на законодательную и исполнительную эффективно дает всем членам законодательного органа, а не только представителям оппозиции, возможность надзора за исполнительной ветвью власти. Поэтому важно уделить особое внимание тем элементам избирательной сис темы, которые связаны с относительной важностью роли полити ческих партий и кандидатов, наряду со взаимоотношениями между партиями и их избираемыми членами.

 Обзор Обеспечение устойчивости избирательного процесса 44. Выборы происходят не на страницах учебников, а в реальном мире, и по этой причине выбор любой избирательной системы, в некоторой степени, зависит от стоимости и административных возможностей страны. Хотя страны-доноры часто оказывают су щественную финансовую поддержку для первых и даже для вто рых выборов стране при переходе к демократии, это вряд ли будет происходить в долгосрочной перспективе, даже если будет жела тельным. Устойчивая политическая структура учитывает ресурсы страны как в смысле наличия людей, имеющих необходимые на выки для администрирования выборов, так в смысле финансовых возможностей национального бюджета.

Например, бедная страна не сможет позволить себе многочислен ные выборы по системе двух туров или легко администрировать сложный преференциальный подсчет голосов. Однако простота, предназначенная на краткосрочный период, не всегда способствует экономической эффективности на долгосрочный период. Избира тельная система может быть дешевой и простой для администри рования, но не отвечать актуальным потребностям страны. И когда избирательная система не отвечает потребностям страны, результа ты могут оказаться пагубными. Напротив, система, которая вначале кажется немного дороже для администрирования и сложнее для по нимания, может, в конечном счете, обеспечить стабильность стра ны и позитивное направление демократической консолидации.

Учет «международных стандартов»

45. Наконец, сегодня структура избирательной системы разрабаты вается в контексте ряда международных соглашений, договоров и других видов правовых инструментов, влияющих на политические вопросы. Несмотря на то, что не существует набора универсальных международных стандартов для выборов, существует консенсус от носительно того, что такие стандарты должны включать принци пы свободных, справедливых и периодических выборов, которые  гарантируют всеобщее избирательное право для лиц, достигших совершеннолетия, тайну бюллетеня и свободу от принуждения, а также обязательство по соблюдению принципа одно лицо – один голос. Кроме того, несмотря на то, что нигде юридически не за креплено, что определенный вид избирательной системы должен предпочитаться другому, все больше признается важность вопро сов, которые зависят от избирательной системы, таких как справед ливое представительство всех граждан, равноправие мужчин и жен щин, права меньшинств, особые интересы нетрудоспособных и т.д.

Все это было закреплено такими международными документами как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международная кон венция по гражданским и политическим правам, а также в различ ных конвенциях и обязательствах, касающихся демократических выборов, принятых на себя такими региональными организациями как Европейский Союз (ЕС) и Организация по Безопасности и Со трудничеству в Европе (ОБСЕ).

Выводы 46. Десять критериев, которые были выделены выше, иногда про тиворечат друг другу или даже являются взаимоисключающими.

Поэтому разработчик избирательной системы должен вниматель но расставить в приоритетном порядке критерии, которые явля ются наиболее важными в определенном политическом контекс те, прежде чем определить, какая из систем подойдет лучше всего.


Для того чтобы разработка была эффективной, в первую очередь ему необходимо очертить круг проблем, возникновение которых нужно избежать любой ценой, так как политические катастрофы способны привести к развалу демократии. Так, например, для этни чески разделенной страны, вероятно, важнее всего избежать исклю чения представительства этнических меньшинств для того, чтобы способствовать легитимности избирательного процесса, а также восприятия избирательной системы как несправедливой. Или же возможна другая ситуация: несмотря на то что вопросы легитим ности избирательного процесса и восприятия системы остаются актуальными, в некоторых странах зарождающаяся демократия мо жет иметь другие приоритеты, например, обеспечить такое поло  Обзор жение дел, при котором правительство сможет эффективно ввести законодательство без боязни попасть в безвыходное положение, или избиратели при желании были бы способны отстранить дис кредитировавших себя лидеров. Определение приоритетов по та ким конкурирующим критериям может стать полем деятельности только для внутренних игроков, вовлеченных в процесс институци ональной разработки.

Процесс изменений 47. Процесс, посредством которого избирательная система разра батывается или изменяется, имеет большое влияние на то, какой станет вся система в итоге, на ее пригодность для политической ситуации, уровень легитимности и народной поддержки, которую она будет иметь.

Избирательные системы очень редко разрабатываются «с чистого листа», когда отсутствует предыдущий опыт. Даже усилия по разра ботке избирательных систем в Афганистане и Ираке основываются на исторической практике многопартийности и состязательности (хотя и отдаленной во времени и проливающей мало света на то, что может работать в будущем).

Некоторыми ключевыми вопросами при разработке избиратель ной системы являются следующие:

• Кто разрабатывает систему, то есть кто ставит идею изменения избирательной системы на политическую повестку дня?

• Кто ответственен за составление новой или измененной избира тельной системы, а также посредством какого процесса?

• Какие механизмы реформ и изменений встроены в политичес кие и законодательные рамки?

• Какой процесс обсуждения и диалога необходим для гарантии того, что предложенная новая или дополненная система будет принята как легитимная? В случае, если решение об изменении принято, то каким образом оно исполнено?

 Кто разрабатывает?

48. Существуют несколько путей, посредством которых избиратель ные системы воплощаются в жизнь.

Первый: системы могут быть унаследованы без значительных изме нений от колониальной или оккупационной администрации (Мала ви, Мали, Соломоновы острова и Палау могут служить примером).

Второй: они могут быть результатом процесса мирных переговоров между сообществами, ищущими пути для окончания раздроблен ности или войны (например, Лесото, Южная Африка и Ливан). В этих условиях выбор избирательной системы может не быть откры тым для всеобщего рассмотрения и обсуждения.

Третий: система может быть эффективно навязана группами, от ветственными за постконфликтное политическое переустройство (например, коалиционные власти в Ираке и назначенный Переход ный Национальный Совет в Афганистане).

Четвертый: элементы предыдущего авторитарного режима могут играть большую роль в разработке новой избирательной систе мы в течение периода, когда они были отстранены от власти (как в Чили).

Пятый: экспертная комиссия может быть создана для исследования только избирательной системы (как в Великобритании или Маври тании) или как части более широких условий конституции (как на Фиджи). Это может вести к рекомендациям, выставленным на обще национальный референдум (как было в случае с Новой Зеландией), или голосованию в законодательном органе по рекомендациям ко миссии (как на Фиджи).

Шестой: граждане могут быть вовлечены более широко в процесс разработки посредством создания собрания неспециалистов по вопросам избирательной системы. Такой подход был принят в Ка надской провинции Британская Колумбия;

это привело к рекомен дациям по изменению системы ПППП на систему ЕПГ, которые были поставлены на общепровинциальный референдум для при нятия решения (см. примеры по Британской Колумбии).

 Обзор Каковы механизмы для реформ и поправок?

49. Хотя избирательные системы являются чрезвычайно важными институтами, оказывающими влияние на способ работы всей госу дарственной системы страны, традиционно они не определялись формально в конституциях, являющихся высшим источником пра ва. С недавних пор, однако, такое положение стало меняться.

Сегодня ряд стран включили детали избирательной системы в свои конституции или в планы принятия конституций. Значение этого для реформаторов конституций заключается в том, что конститу ционно закрепленные положения обычно намного труднее изме нить по сравнению с обычными законами. Обычно это требует квалифицированного большинства в законодательном органе, об щенационального референдума или других подкрепляющих меха низмов, которые защищают такие системы от легких изменений.

Например, Южно-Африканская конституция указывает, что изби рательная система для выборов Национального Собрания должна быть «в целом пропорциональной» и условия реформирования ограничены системами пропорционального типа, если только не будут приняты конституционные поправки.

Однако детали избирательной системы, как правило, указывают ся в обычном законе, так что они могут быть изменены простым большинством в законодательном органе. Это может иметь свои преимущества, поскольку делает систему более чуткой к изменени ям в общественном мнении и политическим нуждам, но это также содержит в себе опасность того, что большинство в законодатель ном органе в одностороннем порядке изменит систему, что даст им политические преимущества.

50. Возможности для реформ зависят как от правовых механизмов для изменений, так и от политической среды, в которой призывы к изменениям появились. Не все начинания по изменению избира тельной системы являются успешными.

Почти все недавние примеры значительного изменения имели мес то в одном из двух случаев. В первом случае изменения происходят вместе с демократическим переходом или сразу после него, когда вся  структура готова к этому. Во втором имеет место кризис управления в установившейся демократии. Два примера включают случаи, когда I. в Новой Зеландии два последовательных правительства большинс тва, избранные меньшим числом голосов по сравнению с их глав ными оппонентами, воспринимались в качестве нелегитимных, II. высокие уровни коррупции в Италии и Японии были свойством политической системы, а не результатом действий отдельных лиц.

Случаи Новой Зеландии и Японии проиллюстрированы среди примеров в настоящем руководстве.

51. Даже в случае большого недоверия и неудовлетворенности по литической системой со стороны народа для проведения измене ний те, кто обладает властью, должны прийти к согласию. Поли тические элиты, вероятнее всего, будут действовать в случае, если они видят пользу для себя от проведения изменений или если они испуганы последствиями, которые выборы имели для них. Даже когда их убеждают - и это не удивительно, и почти неизбежно - они будут стараться выбрать систему, которая дает им максимальную выгоду. Если они не уверены в том, как достичь этого, или различ ные интересы требуют разных решений, то возможно заключение компромиссов в результате переговоров, возможно с подключени ем смешанных систем. Однако соглашения и изменения могут не привести к ожидаемому их сторонниками эффекту или же могут дать иные, неожидаемые, результаты. В Мексике реформы года, разработанные правящей партией для уступок оппозиции, привели недавно к еще более диспропорциональным результатам (см. примеры по Мексике).

52. Примеры Южной Африки и Чили иллюстрируют тот факт, что политические реалии и желания правящих партий утвердить свою власть и влияние могут быть такой же большой преградой в реформе избирательной системы, как и правовые ограничения. В Южной Африке имели место широко распространенные призывы к включению элементов местной подотчетности в закрытый список пропорциональной системы в больших избирательных округах, при котором избранные представители воспринимаются как неза  Обзор висимые от их избирателей. Эти предложения были подкреплены большинством собранных президентской комиссией сведений и опубликованы январе 2003 года, однако правительство отстрани лось от проведения изменений, которые бы снижали его контроль за отбором кандидатов и поведением избирателей при голосова нии, и отказалось поддерживать реформы (см. пример по Южной Африке). В Чили наследие генерала Пиночета было таковым, что обеспечивало преимущества избирательной системы его союзни кам. (см. пример по Чили).

53. В Новой Зеландии (см. пример) использование референдумов во время процесса изменений изначально было результатом политичес кого движения -попытки лидеров одной из основных партий доставить неприятности другой крупной партии во время проведения широкой избирательной кампании. На первом референдуме избирателей про сили сказать, хотели ли они изменений в целом, и указать по четырем пунктам их предпочтения относительно новой системы. На втором стоял вопрос о сохранении новой или предыдущей системы. Результа том стало принятие новой многомандатной пропорциональной систе мы при ясном выражении общественной легитимности.

54. Избирательные системы для того, чтобы отвечать адекватно но вым политическим, демографическим и правовым веяниям и пот ребностям, неизбежно нуждаются в адаптации к новым условиям с течением времени. Однако если система принята, те, кто получают преимущества от ее существования, как правило, противятся про ведению изменений. Без переходного процесса или значительного политического кризиса в качестве катализатора минимальные из менения более реальны, чем фундаментальные реформы. В пос тконфликтном переходе это создает напряжение между реально существующими сдержками, которые могут оказывать влияние на проведение выборов, направляемых, например, политическими ус ловиями мирного соглашения, и желанием изначально получить систему, работающую в нужном русле.

Пытаясь проводить улучшения в существующей системе, рефор маторы могут рассматривать возможность изменения средней ве личины избирательного округа (см. параграфы 113-118), уровней  избирательного порога (см. параграф 119) или формулы квоты (см.

приложение Б). Многие значительные реформы, предложенные в последние несколько лет, предполагали добавление элемента спи сочного ПП к существующей ПППП системе для того, чтобы со здать смешанную, более пропорциональную систему (н-р, измене ния в Лесото и Таиланде: см. примеры).

Совет относительно обсуждений и диалога 55. Задача реформаторов – не только понимать правовую форму технических аргументов «за» и последствия потенциальных измене ний, но также понимать и быть в состоянии выложить политичес кие аргументы и выводы для широких политических кругов стра ны. Важные голоса гражданского общества, академических кругов и СМИ могут способствовать росту понимания в общественном сознании необходимости изменений. Значительное количество людей, обладающих властью, должно быть убеждено в пользе из менений, в том числе для них лично.

56. Даже с учетом сегодняшнего увеличивающегося интереса к из бирательным системам количество людей как среди элиты, так и в обществе в целом, которые понимают возможное влияние из менений, очень ограничено. Это также усложняется тем фактом, что функционирование избирательных систем на практике может в значительной мере зависеть от казалось бы незначительных де талей. Реформаторам может понадобиться не только работать над объяснением правовых деталей, что необходимо для осуществле ния изменений, но также осуществлять техническую демонстрацию и моделирование (часто используя данные предыдущих выборов) для того, чтобы показать, например, форму и последствия дейс твия предложений в избирательных округах или их потенциальное влияние на представительство политических партий. Техническое моделирование также может быть использовано для того, чтобы гарантировать, что все обстоятельства предусмотрены, и оценить вероятные нежелательные результаты: лучше ответить на вопросы относительно изменений во время их продвижения, чем во время последующего кризиса!

Обзор 57. Программа вовлечения избирателей, например, приглашение представителей общественности для участия в имитации выборов в соответствии с условиями потенциально новой системы, может при влечь внимание СМИ и увеличить осведомленность относительно предложений по изменениям. Они также могут помочь определить проблемы, например, сложности обращения с избирательными лис тами, которые могут возникнуть с внедрением новой системы.

Совет по внедрению 58. Избиратели, избирательные комиссии, политики и комментаторы чувствуют себя более комфортно с тем, что они знают. Годы исполь зования могут сгладить «шероховатости» принятой системы. Новая система может стать, таким образом, скачком к неизвестной, и пробле мы по ее реализации могут возникнуть от ее незнания. Этого нельзя полностью избежать, и те, кто планируют изменения, не могут стоять в стороне, в то время как осуществляются изменения. Процесс изме нений является завершенным только после проведения интенсивных обучающих программ, которые объяснят всем участникам процесса, как новая система работает, и после разработки и одобрения удобных для использования актов по внедрению новой системы.

59. Наиболее эффективное обучение избирателя и обучение лиц, вы полняющих обязанности по обеспечению выборов, требует времени.

Однако время часто ограничено для органов по управлению выбора ми (ОУВ), проводящих выборы согласно требованиям новой системы.

Все хорошие переговорщики используют фактор нехватки времени для принятия окончательного соглашения, и это имеет место особен но в тех случаях, когда новая система является продуктом сложных пе реговоров между политическими игроками. Эффективные органы по проведению выборов тем не менее, стараются подготовиться настоль ко хорошо, насколько это возможно, и как можно раньше.

Оценка влияния изменений 60. Глубоко обсуждая процесс изменений, необходимо быть ос торожным в выводах. Поскольку избирательные системы имеют  психологическое и механическое действие, долгосрочный эффект изменений может потребовать времени для проработки. Партиям, кандидатам и избирателям может потребоваться пройти через двое или трое выборов для того, чтобы полностью познать результаты изменений и выработать ответные реакции на эффекты и импуль сы некоторых изменений. Тенденция к смешанным системам может усиливать этот процесс, поскольку общее влияние на кандидатов и избирателей при смешанной системе может быть понятным даже в меньшей степени.

Может потребоваться оценка того, являются ли проблемы новой или измененной избирательной системы только переходными или они указывают на то, что система фундаментально неправильная и требует немедленных изменений или замены. После мятежа Джор джа Спейта в 2000 году, например, такие дебаты имеют место на Фиджи: поставлен вопрос, устроено ли альтернативное голосова ние (АГ) таким образом, что партии и избиратели реагируют на стимулы для межэтнической сдержанности, или цепь событий с мо мента его принятия в 1997 году показывает, что АГ фундаментально ошибочно в условиях Фиджи?

Тенденции в реформировании избирательной системы 61. Итальянский референдум в 1993 году, приведший к пропорцио нальной системе смешанного членства для выборов следующего года, отметил начало серии значительных перемен в избирательных систе мах по всему миру. В большинстве случаев были сделаны минималь ные изменения, введены: новая формула по размещению мест, новое количество избирательных округов или дополнительное количество членов законодательного собрания;

однако 26 стран, которые последо вали итальянскому примеру и прошли через процесс реформ, полно стью изменили свои избирательные системы. (см. таблицу 1) Как показывает таблица 1, тенденции очевидны. Большинство стран, которые изменили избирательные системы, сделали это в направлении к большей пропорциональности посредством до  Обзор бавления элементов пропорциональной системы к плюральной системе (делая ее параллельной или пропорциональной системой смешанного членства (ПССЧ)) или полной замены старой сис темы на списочное ПП. Наибольшие изменения произошли от плюральной/мажоритарной системы к смешанной системе, и нет ни одного примера изменений в обратном направлении. Новые плюральные/мажоритарные системы относятся к одной и той же группе, исключая случай Мадагаскара, который двигался от спи сочного ПП не к чистой плюральной/мажоритарной системе, а к гибриду, где доля ПППП системы больше, чем доля списочного ПП.

Компоненты избирательной системы 62. Когда принято решение относительно того, какие цели, дости гаемые через новую избирательную систему, являются важными, выбираются соответствующие компоненты для разработки изби рательной системы. Они включают, среди прочих, группы и виды избирательных систем, величину округа, роль политических пар тий и кандидатов, форму избирательного бюллетеня, процедуры по определению границ избирательных округов, механизмы регис трации избирателей, время проведения выборов и синхронизацию выборов, квоту и другие специальные положения.

Эти компоненты могут работать по-разному в разных комбинациях.

Их использование может зависеть от полноты информации, кото рая является или может быть доступной внутри общества, например, размеры, состав и места расселения жителей. Их эффективность будет также зависеть от других средств институциональных рамок, таких как выбор между парламентской и президентской системами, требования для регистрации и управление политическими парти ями, отношения между политическими партиями и избранными членами, роль инструментов прямой демократии – референдумов, гражданских инициатив и отзыва. Стоит еще раз подчеркнуть, что не существует единственного правильного ответа, который может быть помещен в вакууме.

 Таблица 1: Недавние изменения избирательных систем Новая система (группа) Пропорцио Предыдущая Плюральная Смешанная нальное пред- Другая система (группа) мажоритарная ставительство Плюральная Бермуды (от Лесото (от Ирак (от СДТ к Иордания (от мажоритарная БГ к ПППП) ПППП к ПССЧ) списочному ПП) БГ к ЕНГ) Монако (от Руанда (от Фиджи (от Афганистан (от СДТ к парал- ПППП к списоч ПППП к АГ) ПППП к ЕНГ) лельной) ному ПП) Новая Зелан- Сьерра Леоне Монтсеррат (от дия (от ПППП к (от ПППП к спи ПППП к СДТ) ПССЧ) сочному ПП) Папуа Новая Филиппины (от Южная Африка Гвинея (от БГ к парал- (от ПППП к спи ПППП к АГ) лельной) сочному ПП) Таиланд (от БГ Молдова (от Монголия (от к параллель- СДТ к списочно БГ к СДТ) ной) му ПП) Украина (от СДТ к парал лельной) Российская Федерация (от СДТ к парал лельной) Смешанная Мексика (от Македония (от параллельной параллельной к к ПССЧ) списочному ПП) Хорватия (от параллельной к списочному ПП) Пропорциональное Мадагаскар Боливия (от представительство (от списочного списочного ПП ПП к ПППП и к ПССЧ) списочному ПП) Италия (от списочного ПП к ПССЧ) Венесуэла (от списочного ПП к ПССЧ) Другое Япония (от ЕНГ к параллель ной) Примечание: Реформы избирательных систем независимых государств и отно сящихся к ним территорий для выборов законодательных органов общенацио  Обзор нального уровня (для государств и территорий с двухпалатными парламентами – система по выборам в нижнюю палату) за период с 1993 по 2004 годы. Кыргыз стан перешел от СДТ к параллельной системе и обратно к СДТ в рамках этого периода времени и не включен в эту таблицу.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 

Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.