авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

НЕФТИ И ГАЗА им. И.М. Губкина

Кафедра природоресурсного и экологического права

ПРОБЛЕМЫ ГОРНОГО, ЗЕМЕЛЬНОГО

И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ

Труды кафедры природоресурсного и экологического права

Выпуск 10

МАКС Пресс

Москва - 2012

1 Под редакцией д.ю.н. Василевской Д.В.

Составитель – Макарова Е.В.

Проблемы правового регулирования отношений недропользования, землепользования и охраны окружающей среды в нефтегазовом комплексе (вып.10)/ Труды кафедры природоресурсного и экологического права.

- М.: РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2012 г., 101 стр.

Сборник подготовлен по итогам конференции кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства».

В сборнике представлены статьи по наиболее актуальным теоретическим и практическим проблемам правового регулирования отношений недропользования, землепользования и охраны окружающей среды в сфере добывающей промышленности.

Материалы сборника могут представлять интерес для преподавателей, аспирантов, а также ученых, юристов-практиков, руководителей и других специалистов нефтегазового комплекса. Авторами статей являются преподаватели, аспиранты и студенты кафедры природоресурсного и экологического права, а также представители организаций, сотрудничающих с кафедрой.

РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина, КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ Шейнфельд Светлана Александровна – старший преподаватель кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Муштакова Екатерина Сергеевна – ассистент кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина, аспирант кафедры.

Садовников Николай Игоревич – ассистент кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина, аспирант кафедры.

Танин Евгений Викторович – ассистент кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина, аспирант кафедры.

Трубачева Полина Алексеевна – аспирант кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.



Шишкова Мария Степановна – аспирант кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Бабченко Антон Дмитриевич – студент кафедры природоресурсного и экологического права юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Кошовская Веда Сергеевна – студентка юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.

Макарова Екатерина Владимировна – студентка кафедры природоресурсного и экологического права юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Мещеряков Георгий Андреевич – студент кафедры природоресурсного и экологического права юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Сапаров Санджар Мухамедмурадович – студент кафедры природоресурсного и экологического права юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Терюхова Алёна Александровна – студентка кафедры природоресурсного и экологического права юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

С.А. Шейнфельд ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ КОНКУРИРУЮЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬ В СФЕРЕ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В ФРГ Россия и Германия являются федеративными государствами. При этом Германия имеет значительный опыт в сфере реализации принципов федерализма в процессе государственного строительства, в том числе в сфере недропользования.

Уровень построения российской государственности в части разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ отличается несбалансированностью направлений и механизмов по отдельным вопросам совместного ведения. Так, в части правового режима недропользования в РФ Д.В. Василевская говорит о невозможности признания действующей системы в качестве «оптимально сбалансированной модели государственного управления» и считает необходимым при установлении режима пользования недрами сбалансировать интересы и объем полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ1.

Учитывая национальные конституционные постулаты, устанавливающие принцип совместного ведения РФ и субъектов РФ в области пользования недрами, анализ опыта Германии в сфере построения взаимоотношений федерации и федеральных земель в данной сфере представляет значительный интерес.

Как и в РФ, принципы разграничения компетенции между федерацией и федеральными землями установлены в ФРГ на конституционном уровне.

Статья 30 Основного закона ФРГ от 24 мая 1949 г.2 (далее – ОЗ ФРГ) содержит общее правило распределения полномочий, согласно которому федерация располагает только перечисленными в ОЗ ФРГ задачами и правами, тогда как федеральным землям принадлежат все остальные. Статья 31 ОЗ ФРГ устанавливает общий приоритет федерального права над правом федеральных земель. Презумпция компетенции федерации и федеральных земель в законодательной сфере развивается в ст. 71-75 ОЗ ФРГ. На сегодняшний день, после значительного реформирования федеративных отношений в Германии с Административно-правовой режим недропользования в РФ: проблемы теории и практики. Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук / Василевская Д.В. - М., 2009. С. 31-32.

Bundesgesetzblatt. III. 100-1.





года3, законодательная компетенция в ФРГ реализуется, помимо прочего, в исключительной сфере федерального законодателя (исключительная законодательная компетенция федерации) и в конкурирующей сфере федерального и земельного законодателей (конкурирующая законодательная компетенция федерации и федеральных земель).

Законодательство в области горного дела, являющееся согласно п. 11 ст. ОЗ ФРГ одной из сфер хозяйственного (экономического) права, отнесено к сфере конкурирующей компетенции федерации и федеральных земель. В сфере конкурирующей законодательной компетенции законы могут издавать и федерация и федеральные земли, но федеральные земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами. На практике почти все области конкурирующей компетенции уже урегулированы общефедеральными законами4.

Приятие в 1980 г. Федерального горного закона от 13 августа 1980 г.5 (далее - ФГЗ) исключило возможность осуществления федеральными землями законодательной компетенции в сфере пользования недрами. Это означает, что законодательное регулирование отношений в области недропользования в ФРГ осуществляется со дня принятия ФГЗ на федеральном уровне.

Следует отметить, что в ФРГ имеет место лишь конституционный принцип разграничения полномочий6. В соответствии с п. 2 ст. 70 ОЗ ФРГ разграничение законодательной компетенции федерации и земель осуществляется только в соответствии с ОЗ ФРГ и определяется согласно предписаниям об исключительном и конкурирующем законодательстве. Заключение договоров между федерацией и Целью конституционной реформы германского федерализма было совершенствование порядка разграничения законодательной компетенции между федерацией и федеральными землями, а также снижение количества случаев, в которых требуется одобрение Бундестага при принятии федеральных законов. Подробнее см. Геймбух Н.Г. Конституционно-правовых основы реформирования федеративных отношений в современной Германии. // Государство и право. - М.: Наука, 2011, № 7. - С. 68-74.

Шумилов В.М. Введение в систему публичного права ФРГ // Право и политика. - М.:

Nota Bene, 2001, № 10. - С. 24.

Bundesgesetzblatt. I S. 2833.

Папина Н.В., Пряхин А.А. К вопросу о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами в Германии и России // Политико-правовая система России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции: К 15-летию юридического факультета ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»: К 10-летию НОУ ВПО «Волгоградский юридический институт». - Волгоград: Станица-2, 2006. - С. 218.

федеральными землями, которые бы устанавливали иной порядок разграничения законодательных предметов ведения, не допускается7.

В этом заключается отличие ОЗ ФРГ от Конституции РФ, которая в статье 11 предусматривает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В 1990-х годах эта норма Конституции РФ применялась при заключении договоров между РФ и субъектами РФ, что позволило субъектам РФ, в обход положений федерального законодательства, объявлять недра собственностью субъекта РФ и устанавливать противоречащее федеральному законодательству нормативное правовое регулирование в области недропользования. Вместе с тем, практика показала, что заключение таких договоров усиливало центробежные тенденции и способствовало возникновению государственной разобщенности. С началом федеративных реформ в 2000-х годах подобные договоры, постепенно, были признаны утратившими силу. Разграничение предметов ведения и полномочий, за исключением единичного случая, осуществляется на сегодняшний день исключительно в соответствии с положениями Конституции РФ и принимаемых в соответствии с ней законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Таким образом, практика построения федеративных отношений в Германии и России свидетельствует о более эффективном характере разграничения предметов ведения и полномочий, между федерацией и ее субъектами, в том числе и в области недропользования, на единых, унифицированных началах в рамках закона, нежели чем на основе индивидуализированных, уникальных договоров между федерацией и субъектами федерации. По нашему мнению, следование данному принципу является одной из основ стабильности системы государственного управления в целом и управления в области недропользования в частности.

Управленческая компетенция федерации и федеральных земель регулируется в разделах VIII «Исполнение федеральных законов и федеральная администрация» и VIIIа «Общие задачи федерации и земель», а также других Принципы федерализма в: России и Германии. Сравнительное конституционно-правовое исследование. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Знаменщиков Р.В. - Тюмень, 2003. С.

160.

разделах ОЗ ФРГ. По совокупности положений ст. 30 и 80 ОЗ ФРГ выделяют следующие виды управления: исполнение федеральными землями федеральных законов (под надзором федерации);

исполнение федеральными землями законов по поручению федерации;

исполнение федерацией своих законов;

исполнение землями своих законов.

Анализ указанных норм ОЗ ФРГ показал, что к отношениям в области пользования недрами применим первый тип управления – исполнение федеральными землями федеральных законов как собственных законов.

Характерным признаком обычного исполнения федеральных законов федеральными землями как своих собственных является надзор федерации, подробно урегулированный в ст. 84 ОЗ ФРГ, суть которого заключается в осуществлении федеральными землями исполнения федеральных законов исключительно в соответствии с действующим правом. Вместе с тем, конституционные предписания о правовом институте федерального надзора так и не были применены на практике в течение сорока лет действия Основного закона.

Спорные вопросы между федерацией и федеральными землями при исполнении федеральных законов решались путем переговоров и нахождения консенсуса8.

Сопоставление норм Конституции РФ и ОЗ ФРГ позволяет сделать вывод, что как в ФРГ, так и в РФ конституционно установлен принцип конкурирующей компетенции/совместного ведения федерации и субъектов федерации/федеральных земель в области недропользования. В России в соответствии со ст. Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам. В Германии принятие на федеральном уровне ФГЗ исключает возможность принятия федеральными землями законов в области пользования недрами. Тем не менее, ФГЗ допускает утверждение федеральными землями подзаконных нормативных правовых актов в реализацию положений данного Закона, что свидетельствует о том, что данная практика ФРГ также идет по пути правового регулирования недропользования как на уровне федерации, так и на уровне федеральных земель.

Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 2 / Отв. ред.: Топорнин Б.Н. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 62-64.

В данных случаях отличается объем полномочий в области принятия законов, регулирующих недропользование: субъекты РФ наделены большим объемом правомочий по законотворчеству, нежели чем федеральные земли в ФРГ. Вместе с тем, ОЗ ФРГ, в отличие от Конституции РФ, устанавливает принцип исполнения федеральными землями федеральных законов. Так, федеральные земли в соответствии с ФГЗ наделены значительно большим объемом распорядительных полномочий, по сравнению с субъектами РФ. Последние в соответствии со статьями 4, 10.1., 16 и другими статьями Закона РФ «О недрах», вправе распоряжаться только незначительной частью государственного фонда недр России.

Практическая реализация конституционных принципов конкурирующей компетенции федерации и федеральных земель в области недропользования осуществляется в рамках ФГЗ.

Государственное управление отношениями в области недропользования в ФРГ осуществляется на уровне федерации и уровне федеральных земель. Как и в РФ, органы местного самоуправления в ФРГ практически не вовлечены в управление отношениями, связанными с пользованием недрами: ФГЗ не предусматривает собственных полномочий общин в области недропользования.

Отдельные полномочия установлены другими законами ФРГ, субсидиарно регулирующими отношения в области недропользования, например, при осуществлении оценки воздействия на окружающую среду при реализации проектов в области пользования недрами органы местного самоуправления участвуют в организации общественных обсуждений. Более широкое участие органов местного самоуправления может быть установлено специальными постановлениями регионального уровня, принятие которых отнесено § 54 ФГЗ к полномочиям правительств федеральных земель.

Вместе с тем, в целом, значимых полномочий в части регулирования рассматриваемых отношений органы местного самоуправления ФРГ не осуществляют. В данном случае прослеживается аналогия с Законом РФ «О недрах», ст. 5 которого за органами местного самоуправления номинально закреплены отдельные полномочия в рассматриваемой сфере. Вместе с тем, механизмы реализации данных полномочий законодательно не определены, что серьезно затрудняет их реализацию на практике и препятствует вовлечению органов местного самоуправления в управление отношениями в области пользования недрами.

К основным элементам системы государственного управления отношениями в области пользования недрами в ФРГ отнесены:

1) административно-правовая деятельность (выражающаяся главным образом в форме издания актов управления9);

2) обеспечение функционирования двухуровневой системы допуска к недрам, включающей в себя первоначальное предоставление права пользования недрами и последующее государственное утверждение производственных планов горнопромышленных предприятий;

3) осуществление государственного горного надзора;

4) установление и взимание налогов при пользовании недрами.

Уполномоченным федеральным органом государственной власти ФРГ в области недропользования является Федеральное министерство экономики и технологий. В соответствии с положениями § 68 ФГЗ данное Министерство уполномочено издавать постановления о горнопромышленной деятельности.

Вместе с тем, большая часть нормативных правовых актов принимается по согласованию с другими Федеральными министерствами и с одобрением Бундестага. На сегодняшний день в ФРГ действует комплексная система подзаконного нормативного правового регулирования пользования недрами, при этом, особо детализированы вопросы соблюдения мер безопасности, защиты здоровья при проведении горных работ, вопросы охраны окружающей среды при пользовании недрами.

Содержание постановлений о горнопромышленной деятельности определяется в § 65-67 ФГЗ. Особенностью данной системы является системный подход к формированию подзаконной нормативной правовой базы в области пользования недрами, который выражается в установлении требований к содержанию постановлений о горнопромышленной деятельности на уровне закона.

К достоинствам ФГЗ следует отнести максимально подробную детализацию Административное право зарубежных стран. Издательство «СПАРК», 1996. - 229 с., С.

120.

требований к содержанию постановлений о горнопромышленной деятельности, что в определенной степени гарантирует последующее принятие уполномоченным органом власти не декларативного подзаконного акта, но действенного документа, комплексно и подробно регулирующего вопросы недропользования.

Эту точку зрения можно соотнести с позицией профессора Т.Я. Хабриевой, которая, при проведении сопоставительного анализа российского и зарубежного законодательства, приходит к мысли, что «наиболее существенные элементы регулирования административной деятельности, а таковыми являются действия органов исполнительной власти, способствующие в той или иной степени реализации прав граждан, должны быть закреплены законом.»10. По нашему мнению, опыт ФРГ в части закрепления требований к содержанию некоторых подзаконных актов именно на уровне закона является небезынтересным и для законотворчества в РФ. Так, отдельные подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию положений Закона РФ «О недрах», принимаются в условиях, когда отсутствуют законодательные требования к их содержанию, что, на наш взгляд, негативно сказывается на качестве указанных актов, ведет к возникновению пробелов правового регулирования и трудностям правоприменительной практики.

Полномочие по принятию постановлений о горнопромышленной деятельности реализовано федеральными органами государственной власти ФРГ посредством коллегиального утверждения Общего постановления о горнопромышленной деятельности от 23 октября 1995 г.11. Предмет правового регулирования Общего постановления о горнопромышленной деятельности составляют вопросы безопасности и защиты здоровья, а также вопросы охраны окружающей среды при пользовании недрами, постановление содержит широкий и подробный перечень требований к выполнению работ, связанных с пользованием недрами. Постановление аккумулирует требования в части соблюдения мер безопасности и гарантирования сохранения жизни и здоровья рабочих, устанавливает перечень ответственных лиц в рассматриваемой сфере;

затрагивает вопросы обучения сотрудников технике безопасности;

определяет требования к Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред.:

Марку Ж., Хабриева Т.Я. - М.: Статут, 2011. – С. 106-107.

Bundesgesetzblatt,. I S. 1466.

подземным и наземным рабочим местам, производственным помещениям, их вентиляции при осуществлении деятельности в области поиска полезных ископаемых, их добыче с применением методов бурения, включая деятельность в области подземного хранения и рекультивации и пр.

К существенным достоинствам Общего постановления о горнопромышленной деятельности следует отнести установление детальных требований к осуществлению мероприятий по предотвращению случаев возникновения подземных взрывов, пожаров, отравлений газами;

требований к сооружению и поддержанию надлежащего состояния сооружений и путей, предназначенных для спасения и эвакуации, а также сооружений, предназначенных для оказания первой помощи;

требований к обязательному проведению учений в рамках горноспасательных мероприятий и других требований, в частности, предназначенных для защиты определенных категорий работников;

требований к оборудованию рабочих помещений, рабочих мест, поддержанию в них определенного микроклимата. В области охраны окружающей среды Постановление обязывает пользователей недр составлять план по утилизации отходов, образующихся в процессе проведения горных работ, осуществлять возведение, эксплуатацию и консервацию сооружений по уничтожению отходов.

Законодательством о недрах РФ не предусмотрено принятия комплексного подзаконного нормативного правового акта, которым была бы определена система требований к осуществлению деятельности, связанной с эксплуатацией недр.

Наиболее близким к Общему постановлению о горнопромышленной деятельности нормативным правовым актом РФ является Постановление о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 года № 3314-112. Вместе с тем, указанное Постановление: во-первых, регулирует преимущественно вопросы предоставления права пользования недрами, а не эксплуатации недр;

во-вторых, имеет широкий спектр архаичных норм;

в-третьих, статус данного нормативного правового акта как федерального закона или подзаконного нормативного правового акта является предметом полемики в доктринальной среде;

и, в-четвертых, в связи с Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 33, ст. 1917;

Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 27, ст.

3213;

2011, № 48, ст. 6732.

вышесказанным, имеет крайне узкую сферу практического применения. Наряду с этим, принятие комплексного подзаконного нормативного правового акта в области правового регулирования эксплуатации недр позволило бы систематизировать разрозненные и в некоторых случаях значительно устаревшие требования в этой сфере. Представляется, что при развитии законодательства в указанном направлении целесообразно в рамках одного подзаконного нормативного правового акта аккумулировать требования к осуществлению работ в области эксплуатации недр по аналогии с вышерассмотренными требованиями, установленными Общим постановлением о горнопромышленной деятельности в ФРГ.

В рамках реализации п. 2 § 68 ФГЗ, в совокупности с § 65-67, Федеральным министерством экономики были с согласия Бундестага и по согласованию с заинтересованными федеральными органами государственной власти утверждены также другие горные постановления, такие как: Горное постановление о защите здоровья от негативных климатических явлений от 9 июня 1983 года13;

Горное постановление о документации в области технических измерений и безопасности от 11 ноября 1982 года14;

Постановление о маркшейдерских работах и наблюдениях за земной поверхностью от 19 декабря 1986 года15 и др. Данные нормативные правовые акты носят уточняющий и дополняющий характер к основным вышерассмотренным нормативным правовым актам.

Обеспечение исполнения предписаний ФГЗ, когда исполнение соответствующих предписаний не относится к компетенции федеральных органов власти, отнесено § 142 указанного Закона к полномочиям федеральных земель.

Специально уполномоченными органами в этой сфере являются правительства федеральных земель или определяемые ими инстанции, при этом Законом не установлены специальные требования к системе и структуре региональных органов государственной власти в данной сфере. Фактические система и структура органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования на уровне федеральных земель, определяются федеральными землями самостоятельно с учетом положений Bundesgesetzblatt. I S. 685.

Bundesgesetzblatt. I S. 1553.

Bundesgesetzblatt. I 1986, 2637-2639.

ст. 83 и 84 ОЗ ФРГ. Например, в Баварии действует Постановление об организации и полномочиях управлений горной промышленности от 20 декабря 1994 г., утвержденное Баварским государственным министерством экономики, инфраструктуры, транспорта и технологий16, в Саксонии – Постановление Государственного министерства Саксонии о полномочиях в области горного дела от 23 марта 2004 г.17.

Анализ системы и структуры органов государственной власти федеральных земель в сфере пользования недрами в ФРГ показал, что эта система, как правило, включает в себя, два или три уровня управления: министерства, земельные и региональные управления горной промышленностью. Министерства, являющиеся высшей инстанцией в области недропользования в федеральных землях, могут принимать постановления о горнопромышленной деятельности, указанные в ФГЗ, они также непосредственно осуществляют промышленный надзор. В большинстве федеральных земель соответствующие полномочия возложены на министерства экономики и только в двух федеральных землях – Гессен и Тюрингия – вопросы недропользования находятся в ведении министерств охраны окружающей среды. Земельные управления горной промышленностью исполняют нормотворческие и распорядительные функции в данной сфере. В ряде федеральных земель, наряду с министерствами и земельными управлениями горной промышленностью, имеются также региональные земельные управления горной промышленностью, координирующие деятельность нескольких управлений горной промышленности, осуществляющих управление горными отношениями не на всей территории федеральной земли, а только в отдельной ее части. Так, например, в Саксонии согласно Постановлению Государственного министерства Саксонии о полномочиях в области горного дела Государственное министерство экономики и труда Саксонии уполномочено на решение земельных вопросов, связанных с пользованием недрами. Региональное управление горной промышленностью Саксонии уполномочено издавать постановления о горнопромышленной деятельности, предоставлять право пользования недрами и исполнять иные полномочия, предусмотренные ФГЗ. К полномочиям Управлений GVBL S. 1060, BayRS 750-1-W.

SchsGVBL. Jg. 2004 BI.-Nr. 14 S. 589 Fsn-Nr.: 610-2/2.

горной промышленностью Нижней Саксонии отнесено согласование и (или) выдача разрешения на строительство.

Следует отметить, что ФГЗ в § 142 предусматривает возможность создания единого органа исполнительной власти для решения вопросов правового регулирования недропользования одновременно на территории нескольких федеральных земель. Примером реализации такой нормы является Земельное управление горной промышленности, энергетики и геологии Нижней Саксонии, к юрисдикции которого относятся, помимо федеральной земли Нижней Саксонии, другие федеральные земли - Гамбург, Бремен, Шлезвиг-Гольдштейн, а также немецкий континентальный шельф Серверного моря и немецкий континентальный шельф Балтийского моря, т.е. фактически вся северная часть ФРГ.

Анализируя приведенный пример укрупнения государственного управления отношениями в области недропользования в рамках нескольких соседних федеральных земель, следует отметить, что, на наш взгляд, для ФРГ эта практика является приемлемой и эффективной, что обусловлено спецификой исключительно регионального управления отношениями в области недропользования и незначительной ролью минерально-сырьевой составляющей в ВВП федеральных земель, присоединившихся к Управлениям горной промышленностью Нижней Саксонии.

В РФ данной опыт теоретически мог бы быть интересным для субъектов РФ с незначительными запасами полезных ископаемых, распоряжение которыми в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах» относится к компетенции субъектов РФ. Вместе с тем, рассматриваемая практика действующего законодательства не координируется с положениями Конституции РФ, статьей которой предусмотрена возможность заключения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, но не между органами исполнительной власти различных субъектов РФ. Более того, внедрение этого опыта потребовало бы изменения всей системы государственного управления и бюджетного финансирования в субъектах РФ, что вряд ли осуществимо и целесообразно в рамках действующего законодательства.

Рассмотрение положений ФГЗ применительно к выявлению и систематизации распорядительных полномочий федеральных земель в сфере недропользования позволяет выделить четыре основных группы полномочий, связанных с:

1) предоставлением права пользования недрами;

2) утверждением производственных планов горнопромышленных работ;

3) общим горным надзором;

4) взиманием налогов за пользование недрами.

Так, в соответствии с § 6 ФГЗ во взаимосвязи с положениями § 7, 8, 51, 52 и 142 органы государственной власти федеральных земель являются уполномоченными органами в области: предоставления разрешений и выдачи лицензий на пользование недрами, предоставления права собственности на горное предприятие, утверждения производственных планов горнопромышленных работ, согласования перехода прав в области недропользования, продления срока действия разрешения или лицензии, осуществления общего горного надзора, расследований происшествий и несчастных случаев на производстве и пр.

Наряду с распорядительными полномочиями в области недропользования компетентные органы власти федеральных земель уполномочены принимать отдельные подзаконные нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере, например, постановления о горнопромышленной деятельности в соответствии с § 68 ФГЗ. Следует отметить, что предмет правового регулирования данных нормативных правовых актов совпадает с основной компетенцией региональных органов государственной власти в области недропользования и направлены на регулирование таких вопросов, как предоставление права пользования недрами, государственный горный надзор, взимание налогов в области недропользования. В качестве примера такого постановления можно назвать Постановление о горнопромышленной деятельности Баварии от 6 марта 2006 года, утвержденное Баварским государственным министерством экономики, инфраструктуры, транспорта и технологий18.

GVBL 2006, S. 134.

На основании § 32 ФГЗ Правительства федеральных земель вправе принимать постановления о налогах на отведенный земельный участок и на добычу полезных ископаемых, опираясь при этом на общие принципы взимания данных налогов, установленные в Разделе третьем ФГЗ.

Примером нормативного правового акта федеральной земли, регулирующего налоговые отношения, является Постановление о налогах на отведенный участок недр и на добычу полезных ископаемых от 10 декабря 2010 г., утвержденное постановлением Правительства Нижней Саксонии19. По мнению исследователей немецкого горного права, основными причинами, по которым федеральным землям предоставлено право принятия нормативных правовых актов в области взимания указанных налогов, являются, прежде всего, два аспекта: во-первых, посредством применения правовых предписаний создается гибкий механизм правотворчества, гарантирующий своевременную реакцию государства на изменения конъюнктуры мировых рынков;

во-вторых, для федеральных земель создаются инструменты контроля налога на добычу полезных ископаемых, которые в некоторых регионах существенно влияют на формирование бюджета20.

На наш взгляд, помимо гибкости правового механизма взимания данных налогов и дополнительного механизма контроля за недропользованием, закрепление за федеральными землями полномочия по регулированию налоговых отношений призвано обеспечить учет специфики федеральной земли, состояния его минерально-сырьевой базы и бюджетных потребностей при формировании региональной политики в области недропользования. В данном случае следует говорить не только о правовой гибкости данного механизма с точки зрения конъюнктуры мировых рынков, но также и с точки зрения вовлечения недропользования во внутренние процессы развития федеральной земли.

Резюмируя анализ опыта формирования и реализации конкурирующей компетенции федерации и федеральных земель в сфере пользования недрами в ФРГ, следует сделать вывод о том, что объем полномочий федеральных земель в данной сфере значительно шире, нежели чем объем соответствующих полномочий субъектов РФ. Федеральные земли не только исполняют все распорядительные NDS. GVBI. Nr. 30/2010 s. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование. Под ред. П.Г. Лахно – русс. изд. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. с. 194.

полномочия в области недропользования, но и вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты в реализацию положений ФГЗ, и, кроме того, по сути, формируют фискальную политику ФРГ в области недропользования. Данная система обусловлена историко-правовыми условиями формирования законодательства ФРГ о недрах и отвечает современным реалиям и потребностям Германии как федеративного государства.

В РФ функционирование системы федерального законодательства в области недропользования и государственного управления указанными отношениями исключительно на уровне субъектов РФ было бы, скорее, неэффективным и нерациональным как с точки зрения качественно иной минерально-сырьевой базы, принципиально иных налоговой и бюджетной политики в области недропользования, так и с позиций неоднозначных выводов государственного управления недропользованием, организованного по принципу «двух ключей». Вместе с тем, использование опыта государственного управления недропользованием в ФРГ может быть полезным в РФ в случае расширения степени участия субъектов РФ в регулировании рассматриваемых отношений или развития законодательства о передаче исполнения отдельных полномочий РФ в области недропользования для исполнения субъектам РФ.

Е.С. Муштакова ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ АРКТИКИ В МЕЖДУНАРОДНОМ И НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ Минерально-сырьевая обеспеченность Арктического региона, существенное взаимовлияние и дополнение норм и принципов национального и международного регулирования предопределили выбор темы настоящей статьи.

Следует отметить, что вопросы освоения и использования пространств и природных ресурсов Арктики могут порождать и уже порождают весьма сложные геополитические, международно-правовые, экологические, военные и другие проблемы.

В настоящее время вопросы определения правовых пределов распространения понятия «Арктика» или «Арктическая зона» приобретают все большее значение, что обусловлено конечностью природных, в том числе, минерально-сырьевых ресурсов, расположенных в регионах традиционной добычи.

Следует отметить, что в международно-правовой доктрине отсутствуют международные соглашения, закрепляющие общепризнанное понятие «Арктика».

Так, в международно-правовой доктрине под Арктикой понимается часть земного шара, центром которой является Северный географический полюс, а окраинной границей – Северный полярный круг (66°33’ северной широты).

Приарктическими являются территории пяти государств: Российская Федерация, Соединённые Штаты Америки, Канада, Дания, Норвегия.

Также обратим внимание и на недостаточную урегулированность правового понятия Арктической зоны в национальном законодательстве неоднократно предпринимались попытки принятия национального нормативного регулирования, в котором бы давалось правовое понятие Арктики. В целях уяснения историко-правовых предпосылок формирования притязаний государств на Арктику рассмотрим как последовательно формировались границы национальных секторов приарктических государств и каким образом создавалось нормативно-правовое регулирование на уровне международно-правовых актов.

Исторический процесс завладения пространствами Арктики сопровождался юридическим оформлением странами региона принадлежности им части континентов, земель, островов, архипелагов с омывающими их акваториями Северного Ледовитого океана, власть над которыми первоначально осуществлялась лишь де-факто. Такое оформление выражалось в издании каждым из государств различных нормативных актов, определяющих национальный статус конкретной территории либо правовой режим отдельных видов деятельности в ее пределах.

Удаленность Арктики от центра цивилизации, суровые климатические условия, недостаточный технический прогресс и, самое главное, – само географическое расположение арктической зоны делали этот регион длительное время недоступным для проникновения судов других государств, устраняли всякую возможность выдвижения «третьими» странами территориальных претензий в отношении арктических пространств, имеющих определенную специфику, в связи с чем, длительное время Арктика «делилась» лишь между приарктическими государствами, в связи с чем, были сформированы, так называемые, «Арктические сектора».

Однако со временем многое изменилось: так, в 1982 г. была принята Конвенция ООН по морскому праву, в котором четко арктическая специфика не выделена, специальный порядок разграничения морских пространств для Арктики не определен.

Остановимся более подробно на географическом положении арктического региона. Дело в том, что в силу именно этого фактора и исторических причин (надо отметить, что важнейший вклад в изучение и освоение пространств Арктики внесли Россия и Канада;

в юридическом плане заслуги России и Канады в Арктике состоят, прежде всего, в открытии и освоении многих арктических пространств) приарктические страны традиционно исходили из наличия у них особых интересов и соответственно приоритетных прав при определении правового режима арктических пространств и их использовании. А именно – имеется виду «секторальный принцип» раздела таких пространств между приарктическими государствами.

По доктринальному определению, «арктический полярный сектор» — это пространства в пределах установленных линий, проведенных от Северного полюса до северных сухопутных границ данного государства. То есть, это «способ, согласно которому каждому арктическому государству принадлежит сектор Северного Ледовитого океана в виде треугольника, вершинами которого является Северный географический полюс, западные и восточные границы побережья государства. Данный способ основывается исключительно на обычных нормах международного права».

В таком секторе соответствующее арктическое государство осуществляет определенную целевую юрисдикцию (прежде всего в целях защиты крайне уязвимой арктической окружающей среды, сохранения биоразнообразия, экосистемного равновесия). В юридической литературе в этой связи отмечается:

«Основным принципом при решении проблемы правового режима Арктики следует считать секторальный принцип».

Однако пределы полярных секторов арктических государств никоим образом нельзя рассматривать в качестве государственных границ, которые устанавливаются в соответствии с конвенцией «О территориальных водах и прилежащей зоне» 1958 г. Сектор — это, прежде всего, зона реализации исторически сложившихся прав, оборонных, экономических, природоресурсных, природоохранных интересов конкретного арктического государства.

Первым из арктических государств, закрепившим в национальном законодательстве свои права на арктический сектор, была Канада, принявшая в 1907 г. закон «О северо-западных территориях» (The Northwest Territories Act). В 1925 г. в соответствии с принятыми поправками к нему Канада установила, что для осуществления деятельности в пределах канадского арктического сектора, в том числе в целях разведки и разработки природных ресурсов, требуются соответствующие разрешения канадских властей. В заявлениях должностных лиц Канады, а также в международно-правовой доктрине неоднократно разъяснялось, что этот сектор определяет пределы, в которых находятся канадские арктические материковые земли и острова, а также канадский континентальный шельф в Северном Ледовитом океане. С 1972 г. к этому добавился закон, устанавливающий обязательные требования к мореплавателям, направленные на предотвращение загрязнения морской среды в пределах вод канадской Арктики.

Национальное законодательство России (царские указы 1616–1620 гг., сенатский Указ 1821 г.) предусматривали ряд исключительных прав России в некоторых районах Арктики и предоставляли «право торговли, китовой и рыбной ловли… единственно российским подданным». О своих неотъемлемых правах на сухопутные образования, расположенные в омывающих её северное побережье водах Северного Ледовитого океана, Россия впервые четко заявила в адресованной правительствам союзных по Антанте и дружественных ей держав в ноте МИД от сентября 1916 г. В этом дипломатическом документе от имени российского Правительства сообщалось о включении в состав территории России земель и островов, открытых экспедицией Вилькицкого в 1913–1914 гг., а также одновременно подтверждалась принадлежность России ранее открытых островов.

Декретом Совнаркома 1921 г. «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» провозглашались исключительные права РСФСР на эксплуатацию промысловых районов Северного Ледовитого океана, примыкающих к арктическому побережью страны. В 1924 г. Наркоминдел СССР направил представителям ряда государств меморандум, в котором констатировалось нарушение иностранцами суверенных прав СССР у северного побережья Сибири. При этом подтверждалась действительность ноты русского правительства от 20 сентября 1916 г. о принадлежности СССР заявленных арктических территорий. Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорий Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» с учетом канадского законодательного опыта территорией СССР объявлялись «все, как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем, земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего постановления признанной правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса» в пределах между обозначенными меридианами, проходящими через западную и восточную оконечности побережья страны.

Особую роль национального законодательства арктических государств в правовом режиме Северного Ледовитого океана подчеркивают и некоторые западные правоведы: «Подлинного регионального режима в Арктике не сложилось, несмотря на общие проблемы, стоящие перед арктическими государствами. Вместо этого морское право применялось к полярному северу посредством национальных подходов. To есть правительство каждого арктического государства рассматривает, принимает и осуществляет посредством национального законодательства такие юридические правила и нормы, которые, по его мнению, лучше всего служат его национальным интересам в его полярных морях».

Однако, правового оформления концепция «арктических полярных секторов», будучи наиболее известной, понятной и на практике последовательно применяемой Канадой, СССР и до известного времени Россией, в международном праве так и не получила. И, более того, в последние два десятилетия, в связи с истощением месторождений углеводородного сырья на Евразийском континенте и открытых гигантских месторождениях в шельфовой зоне Арктики, в совокупности с желанием промышленно-развитых государств мира поучаствовать в их разделе, и в международно-правовой литературе, и в российской высказываются мнения о том, что Арктика находится в общем пользовании всех государств мира или является общим наследием человечества. Что следует отказаться от исторически сложившихся прав Канады и России в Арктике и все право, применимое ко дну Северного Ледовитого океана, свести к Конвенции по морскому праву 1982 г. – То есть, имеется в виду, «конвенционный принцип» разграничения арктических зон между государствами.

И ведь, действительно, анализируя нормы международного права, содержащиеся в Женевских конвенциях по морскому праву 1958 г., Конвенции ООН 1982 г., можно прийти к выводу, что в целом международно-правовой режим арктического региона формируется на основе принципов и норм, имеющих общий характер для всего мирового океана.

В этом регионе присутствуют все категории морских пространств, предусмотренные современным морским правом: внутренние морские воды, территориальное море, по внешнему контуру которого проходят государственные границы прибрежных стран, прилежащая зона, исключительные экономические и рыболовные зоны, континентальный шельф, открытое море и участки морского дна, расположенные за пределами континентального шельфа. В соответствии с положениями конвенций осуществляются все виды деятельности в регионе:

мирный проход через территориальное море, свобода судоходства в открытом море, включая 200 мильную исключительную экономическую зону, разведка, разработка и добыча полезных ископаемых, рыболовство, добыча биоресурсов и их охрана, а также защита окружающей среды, морские научные исследования.

И ещё раз стоит подчеркнуть, что в случае использования данного способа, ключевое значение приобретает протяженность континентального шельфа арктического государства, поскольку именно континентальный шельф рассматривается как участок морского дна, принадлежащий конкретному государству. За пределами континентального шельфа морское дно и его ресурсы являются общим наследием человечества.

Несмотря на то, что конвенционное разграничение морского дна Северного Ледовитого океана уменьшает размер сектора дна Северного Ледовитого океана, принадлежащего конкретному государству, данный способ гарантирован не только военным и экономическим потенциалом государства, но и Конвенцией по морскому праву и решением Комиссии по континентальному шельфу (надгосударственного органа, образованного в соответствии с Конвенцией) – в отличие же от концепции «полярных арктических секторов», которая, как ещё раз следует подчеркнуть, правового оформления не получила.

Как отмечалось ранее, качественно урегулировать правовое понятие Арктической зоны в национальном законодательстве до сих пор не удалось. Вместе с тем, в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и далее, одобренных 18 сентября 2008 года Президентом Российской Федерации определено, что Арктика – «северная область Земли, включающая глубоководный арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки»21.

Как указывалось выше, на протяжении многих лет ведётся работа над проектом федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации».

Рассмотрим, каким образом в законопроекте предполагается определить арктическую зону России.

Так, в первом варианте законопроекта, поступившем в Госдуму в июле 1998 г., арктическая зона России определялась как часть Арктики, находящаяся под суверенитетом и юрисдикцией РФ.

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и далее, сентября 2008 г.

В неё включались:

1. Территории субъектов Российской Федерации: Кольский, Ловозерский, Печенгский районы, закрытые административно-территориальные образования Заозерск, Островной, Скалистый, Снежногорск, гг. Полярный и Североморск Мурманской области, г. Мурманск;

Ненецкий АО;

территория Воркутинской городской администрации Республики Коми;

Приуральский, Тазовский и Ямальский районы, территории Лабытнангской и Салехардской городских администраций Ямало-Ненецкого АО;

Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО;

территория Норильской городской администрации Красноярского края;

Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Нижнеколымский, Оленекский, Усть Янский улусы Республики Саха (Якутия);

Чукотский АО;

Олюторский район Корякского АО.

2. Открытые и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса, находящиеся в пределах границ, проходящих на западе по меридиану 32 град. 4' 35» восточной долготы (а в пределах от 74 град. до 81 град. северной широты - по меридиану 35 град. восточной долготы), на востоке по меридиану 168 град. 58' 37» западной долготы.

3. Внутренние воды и территориальное море РФ.

4. Исключительная экономическая зона и континентальный шельф, прилегающие к территориям, указанным в пунктах «1» и «2».

Таким образом, в этой редакции пункт «2» законопроекта практически повторял формулировку Постановления ЦИК 1926 г. с поправкой Указа Президиума Верховного Совета СССР №8908-IX от 21 февраля 1979 г., где Северный полюс приводится в качестве верхней точки арктической зоны России.

Тем самым подтверждалась площадь российской арктической зоны в 5,8 млн. кв.

км22.

Новый вариант этого законопроекта, внесенный в Государственную Думу в 1999 году определяет субъекты, составляющие арктическую зону России по-иному.

Так, законопроект в ст. 1, по-прежнему определяя арктическую зону как часть Арктики, находящуюся под суверенитетом и юрисдикцией Российской Барциц И.Н. Российский арктический сектор: правовой статус // «Право и политика», #12, 2000.

Федерации, практически дословно повторяет положения предыдущего варианта законопроекта. В состав арктической зоны России включаются такие территории субъектов РФ, как: Кольский, Ловозерский, Печенгский районы, закрытые административно-территориальные образования Заозерск, Островной, Скалистый, Снежногорск, гг. Полярный и Североморск Мурманской области, г. Мурманск;

Беломорский район Республики Карелия, Ненецкий АО;

Мезенский, Лешуконский, Онежский, Пинежский, Приморский, Соловецкий районы, г. Северодвинск Архангельской области, г. Архангельск;

г. Воркута Республики Коми;

Ямало Ненецкий АО;

Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО;

г. Норильск Красноярского края;

Аллаиховский, Абыйский, Булунский, Верхнеколымский, Нижнеколымский, Оленекский, Усть-Янский, Горный улусы Республики Саха (Якутия);

Чукотский АО;

Олюторский район Корякского АО.

Итак, мы видим изменения, произошедшие в перечне территорий, относимых к арктической зоне, которые состоят в следующем:

Концепция проекта федерального закона «об Арктической зоне Российской Федерации» гласит лишь, что Российская Арктическая зона состоит из территорий 8 субъектов Российской Федерации. И также в документе отдельно подчёркивается, что законопроект должен определить внутреннюю (южную) границу Арктической зоны. В настоящее время отсутствует правовой акт Российской Федерации, определяющий внутреннюю границу Арктической зоны.

Это препятствует разработке и осуществлению необходимых мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие Арктики как особого объекта государственного регулирования, затрудняет ведение единой государственной региональной политики вдоль всего российского побережья Северного Ледовитого океана23. Также это отмечается и в Докладе Президиума Государственного Совета Российской Федерации «О приоритетных мерах экономического стимулирования дальнейшего развития Арктической зоны Российской Федерации»: «Важнейшей проблемой Арктической зоны России является чёткое определение её состава. А для этого необходимо уточнение северной морской и южной континентальной границы».

Концепция проекта Федерального Закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»

Говоря о проблеме и подходах к нормативному правовому закреплению внутреннего состава Арктической зоны Российской Федерации, стоит отметить, что Арктика не имеет четко обозначенных природных границ. Имеются более или менее плавные переходы, достигающие в ряде регионов многих сотен километров, а среди географов и экологов существует широкий спектр мнений по поводу включения или не включения в Арктику тех или иных участков земной поверхности.

Предложения определить Арктическую зону России на основе природных рубежей не вполне приемлемы по причине нестабильности этих рубежей.

Так, крайне нестабильны сложенные осадочными породами берега арктических морей. К востоку от дельты р. Лена наполненные реликтовыми льдами берега моря могут отступать на сотни метров год и на километры в течение ряда лет. Увеличение глубины сезонного оттаивания вечной мерзлоты активизирует продвижение на Север многих растений. А ведь растительные сообщества определяют облик ландшафтов, лежащий в основе наших оценок… Выделение Арктической зоны России по природным критериям будет способствовать решению ряда природоохранных задач и стимулировать именно это направление государственной деятельности. Что же касается создания стимулов социально-экологического развития, то определение состава арктической зоны без учета административных и муниципальных границ и, что самое главное, без учета исторически сложившихся хозяйственных комплексов, существенно ограничит достигаемый эффект.

Если определение границ Арктики необходимо для формулирования и реализации дифференцированной экономической политики, определяемой государственными интересами и спецификой регионов, то нормативное правовое закрепление Арктической зоны должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем, в отношении которых удобно осуществлять дифференциацию экономической политики с учетом принципа единства экономического пространства страны.

Рекомендуемый подход имеет в свой основе экономико-географическое районирование. То есть, деление территории по степени сходства и различия всего комплекса ресурсных, природных и хозяйственных условий. В рамках такого деления вычленяются природно-хозяйственные комплексы, характеризующиеся своеобразным сочетанием различных отраслей, разносторонними связями между ними, общностью исторического развития, трудовых навыков населения, а также имеющие особую специализацию в общегосударственном масштабе. В соответствии с таким подходом в Арктическую зону России должны быть включены не просто районы (регионы), граничащие с арктическим морским побережьем, а целостные ресурсно-производственные комплексы, преимущественно ориентированные на транспортную систему Северного морского пути24.

Установление южных административных границ Арктической зоны РФ необходимо для осуществления особого административно-правового режима на территории арктических муниципальных образований, для создания особых экономических зон и пограничной зоны вдоль арктического побережья. Также это необходимо для расширения в соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу» (п. 8 «в») зоны особо охраняемых природных территорий как элемента особого режима хозяйствования и регламентации природопользования в Арктике.

Таким образом, мы наблюдаем весьма наглядные изменения, происходившие в разных редакциях законопроекта «Об Арктической зоне Российской Федерации», - в частности, касаемо определения границ российской Арктики, субъектов, составляющих её территорию. И если нормативное правовое закрепление южных границ Арктической зоны страны должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем, осуществления особого административно-правового режима, расширения зоны особо охраняемых природных территорий, то говоря об определении северной морской границы, представляется, что для нашего государства оптимальным вариантом был бы вариант, максимально приближенный к первой редакции проекта федерального закона «об Арктической зоне Российской Федерации» - где Северный полюс приводится в качестве верхней точки арктической зоны России. Это предполагало Проект доклада Президиума Государственного Совета Российской Федерации «О приоритетных мерах экономического стимулирования дальнейшего развития Арктической зоны Российской Федерации»

бы сохранение приверженности государства «секторальному» принципу разграничения арктических зон. Однако, не стоит забывать, что Россия ратифицировала Морскую конвенцию 1982 г., и это означает, что если всё же считать Арктику объектом регулирования данной Конвенции, то за пределами своей государственной границы в исключительной экономической зоне и на шельфе Россия имеет лишь ограниченные суверенные права, а решение вопроса о шельфе находится в компетенции международного органа ООН по морскому дну.

Нельзя в этой связи не упомянуть и об опыте (печальном) Российской Федерации по обоснованию внешних границ континентального шельфа России, выходящих за пределы 200-мильной зоны.

Говоря об обосновании внешних границ континентального шельфа, для начала необходимо точно уяснить что же из себя представляет данный вид территории. С точки зрения правового режима. В этом смысле принято различать:

государственную территорию, международную территорию, территорию со смешанным правовым режимом. Именно к последнему виду и относится континентальный шельф. В чём же специфика этого режима. И чем же он отличается от других указанных видов территорий.

Как известно, на государственную территорию распространяется территориальное верховенство какого-либо государства. Именно государственная территория является материальной основой существования государств: без территории нет государства. Международные территории - это географические пространства, на которые не распространяется суверенитет ни одного государства и чей правовой статус определяется договорным и обычным международным правом. Такая территория не подлежит национальному присвоению, но при этом все государства имеют равные права по его исследованию и использованию в своих интересах. К международной территории относятся: открытое море и Район морского дна за пределами континентального шельфа (Район);

Антарктика;

воздушное пространство над открытым морем и Антарктикой;

космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела.

К территориям со смешанным, правовым режимом относят морские пространства, чей режим определяется как международным, так и национальным правом прибрежного государства. В частности, такой режим распространяется на прилежащую зону, континентальный шельф и исключительную экономическую зону, которые согласно Конвенции по морскому праву 1982 г. открыты для всех государств, но прибрежные государства обладают особыми правами в отношении разведки, разработки и сохранения ресурсов данных территорий и имеют право осуществлять юрисдикцию в пределах этих территорий в специально установленных областях.

Как известно, в апреле 1997 года Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. Вскоре было принято постановление Правительства РФ от 16.06.1997 № 717 «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации», согласно которому было подготовлено и в 2001 году направлено в ООН «представление» России о предлагаемом ограничении её континентального шельфа в Арктике. В соответствии с ним часть дна в арктическом секторе страны становится международным районом морского дна («общим наследием человечества»), а это означает, что в этой части дна арктического сектора России минеральные ресурсы уже не могут использоваться российскими лицами на основе российского законодательства о недрах и континентальном шельфе;

такие ресурсы могут отчуждаться лишь в соответствии с «нормами, правилами и процедурами» Международного органа по морскому дну (ст. 137 Конвенции 1982 года).

24–29 июня 2002 года в Нью-Йорке в штаб-квартире ООН прошла 11-я сессия Комиссии ООН по границам континентального шельфа. Основной темой сессии было представление подготовленных специальной Подкомиссией рекомендаций по предоставленной Россией заявке относительно внешних границ континентального шельфа России, выходящих за пределы 200-мильной зоны.

Комиссия согласилась с тем, что участки морского дна в районах Баренцева, Берингова и Охотского морей являются российским континентальным шельфом.

Что же касается точных координат их внешних границ, то они должны быть определены после окончательного урегулирования вопросов о разграничении морских пространств с Норвегией (что было выполнено осенью 2010 года) и США, а также с Японией в Охотском море. Истинность наших построений внешней границы континентального шельфа в Арктическом бассейне может быть определена после изучения Комиссией данных о рельефе дна Северного Ледовитого океана. Таким образом, окончательное решение по «представлению»


России было отложено на неопределенное время.

Такие действия Правительства России позднее подверглись острой критике в Совете Федерации РФ при обсуждении этой проблемы в 2005 году. В материалах обсуждения отмечалось, что впервые в истории Россия отказалась от части дна в российском арктическом секторе, причем затратив значительные финансовые средства на организацию и проведение исследований строения дна Северного Ледовитого океана, передав безвозмездно в ООН (в Комиссию по границам континентального шельфа) часть этих исследований25. Россия, направив такое «представление», «впервые заявила на официальном международном уровне об ограничении своих прав в арктическом секторе»26 Ни одно из арктических государств не последовало примеру России (за исключением Норвегии, ратифицировавшей первой из арктических стран Конвенцию ООН 1982 года), сохранив за собой возможность в любое время заявить, что их континентальный шельф в Арктике охватывает значительно большую часть, по сравнению с конвенционными ограничениями.

Итак, говоря о северной морской границе арктической территории, конечно, безусловно, для России, как государства приарктического, лучшим вариантом был бы такой, где Северный полюс приводится в качестве верхней точки арктической зоны России. Арктической Сектор — это зона реализации наших исторически сложившихся прав, оборонных, экономических, природоресурсных интересов Российской Федерации, от которых нельзя отказываться. Однако, не всё так однозначно – ведь также нельзя забывать и о положениях Конвенции ООН 1982г., что также, в свою очередь, порождает некоторые вопросы, которые на сегодняшний день окончательно не урегулированы, в частности – стоит ли всё право, применимое к Северному Ледовитому океану свести к данной Конвенции? Ведь если так, то надо понимать, что конвенционное разграничение морского дна Северного Ледовитого океана «уменьшит» размер сектора приарктического государства. Ключевое значение в Повал Л., // «Арктика и Север». #3, 2011.

Гуреев С. А. О необходимости подтверждения и правового закрепления исключительных прав России в Арктике / С. А. Гуреев, И. В. Буник // Морская деятельность Российской Федерации: состояние и проблемы законодательного обеспечения / под ред. В. А. Попова. — М., 2005. — С. 162, 163.

этом случае приобретёт протяженность континентального шельфа арктического государства. Всё же, что за его пределами (морское дно и его ресурсы) – общее наследие человечества.

Нам всё же видится, что Арктика – это регион особый (во всех смыслах:

прежде всего, имеются ввиду уникальные запасы полезных ископаемых, флора и фауна, природно-климатические условия и проч.), со своей спецификой, и это значит, что такая зона несомненно нуждается в специальном правовом регулировании не только на национальном, но также и на международном уровне.

И в этом смысле, возможно, было бы лучше, чтобы Арктика перестала считаться объектом регулирования Конвенции ООН по морскому праву 1982г., а приарктические государства разработали документ (конвенцию), которая бы посвящалась исключительно Арктике, детально регламентировала её правовое положение, включая все вопросы её разграничения, природопользование и т.п., учитывая всю специфику данного региона. И что самое важное – этот документ не сводил бы на «нет» (в отличие от Конвенции ООН) исторически сложившиеся права приарктических государств. Однако, пока что приарктические страны не пошли по такому пути. Больше того – наша страна своей первой попыткой по расширению континентального шельфа, по сути, признала, что на сегодняшний день правовой режим Арктики регулируется именно Конвенцией ООН 1982г. И, таким образом, теперь, чтобы сберечь хотя бы часть территории исторически сложенного российского «сектора», нашему государству следует обязательно выполнить все предписания международного органа ООН по морскому дну.

Итак, на основании всего вышеизложенного, можно заключить следующее:

проблема определения и нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации – это центральная проблема государственной политики в отношении арктических территорий страны. От того, на основе каких принципов Арктическая зона России получит своё закрепление, будет зависеть и общее направление государственной политики.

Говоря о российской Арктике, ещё раз подчеркнём, что государственное правовое регулирование в этом регионе страны должно осуществляться на основе специального «арктического» федерального и регионального законодательства, его нормативного сопровождения, районирования, особого режима хозяйствования, который подразумевает безальтернативное участие государства во всех сферах жизнедеятельности в АЗРФ - экономической, социальной, этнокультурной и экологической.

Установление внешней границы континентального шельфа государства является главным условием закрепления прав на использование природных ресурсов континентального шельфа за государством. И, ввиду того, что Российская Федерация на сегодняшний день, так или иначе, пошла по «конвенционному» закреплению своей Арктической зоны, то этот аспект (обоснование внешней границы континентального шельфа) является для нашего государства одним из первостепенных.

В целях организации системной правовой защиты национальных интересов России в Арктической зоне границы юрисдикции России должны быть признаны мировым сообществом и оформлены в соответствии с нормами международного права.

Таким образом, в ближайшей перспективе Российская Федерация должна завершить геолого-геофизические, гидрографические, картографические и другие работы по подготовке материалов для обоснования внешней границы Арктической зоны России. Наша страна должна доказать, что подводный хребет Ломоносова и поднятие Менделеева - это продолжение российского континентального шельфа, а акватория над ними входит в Арктическую зону РФ, то есть в акваторию (внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф), в пределах которой Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.

После чего как раз и должно быть обеспечено международно-правовое оформление внешней границы Арктической зоны Российской Федерации и на этой основе возможность реализации ее конкурентных преимуществ по разведке, добыче и транспортировке энергетических ресурсов.

И тем самым, будет возможно превращение Арктической зоны России в ведущую стратегическую ресурсную базу страны.

Н.И. Садовников ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. КАНАДСКИЙ ОПЫТ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ Геологоразведочные работы - это комплекс различных геологических и других работ, которые производятся для обнаружения и подготовки к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых с целью прогнозирования, поисков, установления условий залегания, предварительной и детальной разведки, геолого-экономической оценки и подготовки к промышленному освоению. Проведение результативных геологоразведочных работ является основным инструментом воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Инвестиционная привлекательность геологоразведочных работ напрямую связана с рисками недропользователя (инвестора). Риски представляют собой препятствия, которые необходимо преодолеть недропользователю для того, чтобы перейти от затрат на геологоразведку к прибыли. Геологоразведочный процесс можно охарактеризовать следующими рисками: геологические, инфраструктурные, природно-климатические, рыночные, политические риски. Наиболее значимыми для недропользователя следует выделить - геологические и политические риски.

Раскроем содержание геологических рисков. На стадии геологоразведочных работ пользователь недр затрачивает крупные финансовые средства, при этом не получает никакого дохода. Его основная цель - открыть рентабельное с экономической точки зрения месторождение, освоение которого позволит ему окупить понесенные затраты и получить прибыль. При этом среднее время, необходимое для обнаружения экономически перспективного месторождения, обычно превышает 10 лет. В тоже время пользователь недр рискует не найти ничего, либо открыть месторождение экономически неэффективное, тем самым понести только затраты.

Из этого следует вывод, что геологоразведочные работы - это высокорисковое предприятие, требующее значительных финансовых затрат, бремя которых целесообразно с бюджета государства переложить на бюджет инвестора.

Политические риски затрагивают геополитические аспекты изыскательских работ, включая право на разработку месторождений полезных ископаемых, право на получение прибыли, вопросы безопасности и прочее. Данные риски включают в себя такие составляющие как стабильность политического режима и законодательство о недрах. В нашем докладе речь пойдет в первую очередь о политических рисках и их снижении.

Привлечение инвестиций в геологоразведочную деятельность в Российской Федерации в настоящий момент является одной из основных проблем топливно энергетического комплекса страны. В целях решения данной проблемы государство активно реформирует законодательство о недрах в сторону его либерализации.

Для того чтобы разобраться чем вызвана проблема низкого уровня вложения инвестиций в отечественную геологоразведку, рассмотрим систему нормативного регулирования проведения геологоразведочной деятельности, существующую в Российской Федерации.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок предоставления права пользования участками недр для целей геологического изучения, являются:

- Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;

- Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.03.2005 г. №61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)».

Отметим, что Закон Российской Федерации «О недрах» выделяет следующие виды пользования, которые относятся к геологоразведочным работам:

- региональное геологическое изучение;

- геологическое изучение.

Региональное геологическое изучение проводится за счет бюджетных средств Федеральным агентством по недропользованию. В связи с этим, к обозначенной теме оно относится косвенно, и разбирать мы его не будем.

Геологическое изучение включает поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Целью проведения указанных работ является прогноз, выявление и предварительная оценка месторождений полезных ископаемых, которые по своим геологическим, экологическим условиям и технико экономическим показателям пригодны для рентабельного освоения.

Инвестиционная «непривлекательность» геологического изучения в Российской Федерации вызвана такими существующими проблемами как:

- отсутствие зон ответственности при проведении геологоразведочных работ между государством и бизнесом;

- зависимость возможности проведения геологического изучения от перечня объектов, предлагаемых для предоставления в пользование, утверждаемого Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В случае если пользователь недр захочет провести геологическое изучение участка недр, который не включен в данный перечень, ему придется сначала подать заявку о включении такого участка в указанный перечень, а затем дождаться его утверждения;

- отсутствие возможности получения прав на геологическое изучение в порядке «живой очереди». Для получения права пользования участком недр в целях геологического изучения необходимо подготовить и направить в Роснедра или его территориальные органы заявку соответствующего установленным требованиям содержания. В случае если на получение права пользования участком недр для геологического изучения зарегистрировано две или более поступивших заявок, Роснедра организует в установленном порядке проведение в отношении такого участка недр аукциона на право пользования участком недр в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии);

- нет гарантий стабильности для первооткрывателя. При установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователю недр может быть предоставлено право на проведение разведки и добычи. Однако, в случае открытия месторождения, относящегося к участкам недр федерального значения, пользователю недр, проводившему геологическое изучение, может быть отказано в предоставлении права на разработку такого месторождения;

- спорные критерии отнесения некоторых участков недр к участкам недр федерального значения. Имеет смысл пересмотреть определение понятия «стратегические виды сырья» и применять его только к тем природным ресурсам, которые носят по-настоящему стратегический характер. Кроме того, разумно было бы поднять планку объемов, установленных к участкам недр федерального значения;

- вследствие рынок геологической информации развит слабо, ограниченности в обороте и применении национальной системы классификации минеральных природных ресурсов и запасов, которая не соответствует международным требованиям;

- высокая доля государственных изъятий прав пользования недрами.

В настоящее время для повышения инвестиционной привлекательности геологического изучения в Российской Федерации, и как следствие решения проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы, необходимо совершенствование законодательства в сфере геологического изучения недр путем совершенствования системы государственного управления, стимулирования геологоразведочных работ и снижения административных барьеров. В частности необходимы такие изменения как:

- упрощение процедуры получения лицензии на геологическое изучение, в том числе по принципу «живой очереди»;

- расширение субъектного состава пользователей недр, проводящих исключительно геологическое изучение, в том числе и на участках недр федерального значения;

- совершенствование оборота геологической информации (установление сроков конфиденциальности, применение международной системой стандартов CRISCO, содержащей минимальные нормы международной отчетности);

- увеличение срока геологоразведочных работ;

- предоставление пользователям недр исключительных прав на открытое месторождение, в том числе по участкам недр федерального значения;

- создание условий для возникновения отечественных юниорных компаний;

- введение института «сквозных акций» для привлечения капитала, вкладываемого в геологоразведочные работы.

Е.В. Танин ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПНГ.

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Вопрос комплексного использования попутного нефтяного газа (ПНГ) в последнее время приобрел особую актуальность. Указанная проблема возникла не сегодня и существует уже на протяжении достаточно длительного времени.

Суммарный эффект от переработки ПНГ в России мог бы составить 362 млрд.

рублей в год, а сейчас ежегодные экономические потери от сжигания ПНГ составляют 139,2 млрд. рублей. При этом точные цифры объемов сжигания не знает никто, поскольку их приводят сами нефтяные компании, большинство из которых явно не заинтересованы в излишней объективности27. Таким образом, счет идет на миллионы тонн сырья.

Следует понимать, что вопрос сжигания ПНГ важен как с точки зрения комплексного пользования недрами, поскольку ПНГ является ценнейшим попутным компонентом, так и с позиции экономической эффективности хозяйственной деятельности, минимизации экологических рисков, а так же наполняемости федерального и регионального бюджетов.

Рассматривая данную проблематику, следует провести анализ отечественного законодательства, регулирующего вопрос утилизации ПНГ.

Утверждения отдельных экспертов о полном отсутствии необходимой нормативной правовой базы, направленной на предотвращение сжигания или рассеивания в атмосферу ПНГ, являются не вполне корректными.

Возьмем основной нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере недропользования, Закон РФ «О недрах». В статье 23 указанного Закона установлено, что одним из требований по рациональному использованию и охране недр является «обеспечение наиболее полного извлечения из недр основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».

Кроме того, данная норма также устанавливает обязанность пользователя недр организовать достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов См.: Виктор Ананко, «ПНГ и СУГ. Прогори он пропадом» // Нефтегазовая вертикаль. № 5. 2007 год. С. 46.

основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов. То есть уже давно промыслы по добыче нефти должны быть оборудованы соответствующими измерительными инструментами. Однако результаты проведенных органами контроля и надзора проверочных мероприятий показали, что приборы учета добываемого ПНГ отсутствуют практически во всех компаниях, а учет ведется практически «вручную» расчетным путем с погрешностью более 10%. Согласно российскому законодательству, начиная с 2012 года, нефтяные компании России должны сжигать не более 5% добываемого ПНГ. В соответствии с постановлением Правительства РФ29, уже с 1 января 2009 года предлагалось считать сверхлимитными выбросы от сжигания более 15% ПНГ, с 2010 – более 10%, а на 2012 год и последующие годы, пользователи недр вправе сжигать ПНГ на факельных установках в размере, не более 5% от объема добытого ПНГ. Таким образом, в 2012 году пользователи недр должны будут улавливать до 95% ПНГ при добыче нефти.

Для сравнения, в Канаде сжигать ПНГ вообще запрещено (за исключением аварийных ситуаций), поскольку такое сжигание приводит к потере лицензии на разработку месторождения, а в США разрешенный уровень сжигания установлен в 3%.

Кроме того, постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210 «Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну»30 устанавливает, что ПНГ является не просто совместно залегающим и попутным компонентом, а рассматривается государством как стратегический вид минерального сырья.

Налоговый кодекс РФ в подпункте 2 пункта 1 статьи 342 так же определяет ПНГ как самостоятельный вид полезного ископаемого.

Таким образом, можно проследить, что действующее российское законодательство должным образом регулирует вопрос комплексного См.: Шаталов А.А. ПНГ России: предписания недропользователям и предложений правительству // Нефтегазовая вертикаль. 2007 № 21. С. 149.

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 08.01.2009 года № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках» // СПС КонсультантПлюс.

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 210 «Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну» // СПС КонсультантПлюс Однако проблема, суть которой заключается в использования ПНГ.

возрастающих с каждым годом объемах сжигания ПНГ, остается нерешенной.

Полагаю, что на сегодняшний день корень проблемы заключается не в пробелах законодательства, а в ненадлежащем уровне правоприменительной практики со стороны контрольно-надзорных органов в сфере недропользования.



Pages:   || 2 | 3 |
 

Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.